新常態下中國能源供給側改革：國際借鑒與路徑探究

岳立　嚴珺文

摘 要 源供給側改革是適應“新常態”下中國低碳經濟發展的重要舉措。文章從產能嚴重過剩、能源結構高污染不合理、能源產業體系高能耗低效率、能源安全壓力日增4個方面闡述了中國能源供給側改革的緊迫性。結合我國實際情況，以美、英、日在能源供給側改革的經驗，總結了中國煤炭、石油、天然氣和新能源等領域的供給側改革重點和政策借鑒。從建立現代能源體系、強化政府引導作用、增強創新發展能力和深化能源市場監管體系4個方面對新常態下中國能源供給側改革的實現路徑提出了建議。

關鍵詞 常態；供給側改革；能源革命；政策借鑒

[中圖分類號]F206 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）10-0094-04

一、引 言

推進實施供給側改革是黨中央、國務院在新常態背景下發展經濟所做出的重大決策部署和重大創新。其中，能源行業作為經濟發展中不可或缺的基礎性產業，既是社會消費所需的生活要素，也是各行業發展所需的重要中間要素，因此，為消除新常態下能源發展存在的能源體系高耗低效、新能源技術創新不足、傳統能源產能過剩等弊端，積極落實中國能源發展“四個革命、一個合作”的基本國策，對于緩解經濟下行壓力，優化升級經濟結構具有重要的現實意義[1]。基于此，本文以新常態下經濟發展為背景，分析當前能源供給側改革的緊迫性背景，總結能源供給側改革國際經驗，對中國在“十三五”期間改革重點進行分析并提出具體的政策建議。

二、能源供給側改革的緊迫性背景

（一）能源行業產能嚴重過剩

由于經濟增長方式不合理，中國經濟運行中存在普遍性、持續性的產能過剩，根據數據，煤炭、鋼鐵、光伏、水泥和風電等行業由于投資過快增長，產能擴張大幅度快于需求擴張，已嚴重過剩[2]。2015年底，煉油行業，煉油能力超過7億噸/年，過剩產能達1億噸，全國平均開工率雖較2014年稍有反彈，達到75.4%，但較全球84%的平均水平仍然偏低；火電行業，火電設備平均利用小時數4 200小時，較2014年（4 706小時）下降10.75%，創1978年以來新低；煤炭行業，每年的實際原煤產能已超過50億噸，過剩產能超過10億噸，虧損規模已超過80%；可再生能源行業，能源利用效率低下，全年棄光率達10%、棄風率達15%。能源行業大范圍的生產能力過剩對能源和社會資源構成了巨大的浪費，導致能源行業整體的運行效率不高，同時，閑置過剩的生產能力所具有的資本成本提高了經濟社會發展的成本，阻礙了我國綠色可持續發展進程，影響了國家的整體競爭力[3]。

（二）高污染的能源結構不合理

作為世界上碳排放總量第一的國家，2015年末，煤炭作為中國能源消費主導燃料，其消費量占能源消費總量的比例高達64%，而核電、水電、可再生能源所構成的非化石能源消費比例僅占到總量的11.2%，我國高污染的不合理能源結構對環境治理和綠色可持續發展造成了極大的障礙。依據2016年BP世界能源統計年鑒公布的各國一次能源消費結構數據，中國的煤炭消費量占比達到63.7%，高出世界平均水平34.5個百分點；非化石能源消費量占一次能源消費總量比例的11.9%，較世界平均水平低2.1個百分點，僅是加拿大占比的1/3和法國的1/4，其中，中國可再生能源約是德國的1/6（見表1）。

（三）能源產業體系耗能高、效率低

21世紀以來，隨著重工業和化工工業的高速發展，我國經濟水平在得到快速發展的同時，也伴隨出現了能源消費的急速增加和不可忽視的環境污染[4]。根據國家統計局數據，2015 年末，我國能源消費總量43.0億噸標準煤，占到全球能源消費量的23%，15年間以每年1.9億噸標準煤的速度增加，并在2009年末以33. 03億噸標準煤的消費量超越美國成為世界第一能源消費國。

除此之外，中國能源產業體系還存在能源效率低下問題[5]。從能源消費強度看，2014年末，中國能源消費強度為4.1噸標準煤/每萬美元GDP，能源利用效率雖高于俄羅斯、伊朗、沙特、印度、南非五國，但卻是世界平均水平（2.4噸標準煤/每萬美元GDP）的1.7倍，是OECD國家平均水平（1.6噸標準煤/每萬美元GDP）的2.6倍，更是達到英國的4.6倍，意大利的4.1倍，德國的3.7倍，法國的3.4倍（見圖1）。

（四）國際壓力日增，能源安全存在隱患

當前我國的能源對外依存度嚴重偏高，其中石油達60%，天然氣超過30%，且主要進口來源地為中東、西亞地區，社會政治不穩定，致使我國的能源供應安全存在不確定性隱患，無法得到確切性保障，這對我國的產業經濟安全構成極大的隱性威脅[6]。

另一方面，在全球氣候治理的大背景下，作為世界經濟發展中不可或缺的大國，中國在全球可持續發展中承擔著巨大的責任和義務，且存在著迫在眉睫的全國大范圍霧霾治理，因此，急需通過能源供給側改革，改變高依存度帶來的能源安全問題和高污染、高碳化的不合理能源結構，以此拉動中國經濟綠色發展，走出困境。

三、能源供給側改革的國際經驗及政策借鑒——以美、英、日為例

（一）能源供給側改革的國際經驗

1.美國

美國的能源供給側改革主要分為兩個時期。第一時期是1981～1989年里根執政時期，此時期的美國政府在能源供給側改革方面實施措施為：逐步取消能源管制，放松石油、天然氣市場準入門檻。在基于能源放松政策的9年供給側改革中，1981～1985年美國石油產量呈逐年遞增現象，而1986～1989年則呈逐年遞減現象。1981年實施的上述能源供給側改革政策確實引起了石油準入門檻的降低，從而在開始時帶動了美國石油產量的增長，但1985年隨著石油進口替代量的增加，石油產量達到最高后，開始持續回落。在天然氣產量方面，實施放松管制政策的此次9年能源供給側改革間，美國天然氣產量整體提高，呈現出波動式的逐年增長。endprint

第二時期是2009年開始的的頁巖氣革命時期。此時期的美國政府在能源供給側改革方面的戰略定位為“能源獨立”，本質是進行能源結構性改革和調整，著力點為能源節約與鼓勵新能源的推廣，大力進行可再生能源的開發和利用，以降低石油的對外依存度，變能源進口國為世界能源出口大國[7]。

2.英國

英國作為最先實行“以氣代煤”政策的國家之一，其能源供給側改革的發力點著重在能源結構轉型，關鍵目標是“去煤”，主要實施政策有：煤炭行業關停與裁員，鼓勵煤炭清潔利用，研發潔凈煤技術，對火電企業強制安裝“碳捕獲就緒”設備等[8]。英國在工業革命時期煤炭行業的蓬勃發展后有意識的開始轉入“去煤”道路，煤炭產量成功的由1981年的1.27億噸大幅度減至2014年的0.12億噸，2015年底，英國已關停絕大部分的煤炭企業，且計劃在2025年之前關停全部的燃煤發電企業。同時，針對新能源削減補貼，增加石油和天然氣在英國能源結構占比以適應低碳經濟發展需要，成為英國近期能源供給側改革的一大亮點。

3.日本

日本的能源供給側改革重點實施在3個角度的政策措施：一是實施減稅政策；二是推行“減量經營”政策，具體通過壓縮企業成本、降低利息負擔、裁員或向海外轉移高耗能產業降低勞動力成本等措施；三是對蕭條產業實施去產能政策，具體通過政府采購、市場拍賣、公開競價等手段關停過剩產能、減少過剩設備，同時成立專項資金，安置下崗職工就業，以進行具有良好前景的新能源產業的技術革命和技術創新。

（二）能源供給側改革重點及政策借鑒

從以上對美國、英國和日本改革實施經驗的分析來看，能源供給側改革需根據實際情況綜合采用多層次的供給側改革手段，以確保改革的順利進行。因此如何恰當的借鑒美、英、日經驗，需在剖析我國煤炭、石油、天然氣、可再生能源行業能源供給側改革重點的基礎上，進行基于我國國情的政策移植。

第一，我國煤炭行業的供給側改革問題主要集中在如何化解產能危機，針對此問題，我國應當借鑒實施英國的“雙戰略”政策[9]，一方面大范圍長時間的執行“去煤”戰略，另一方面實施以石油、天然氣、核電為主的“能源替代”戰略。比如在政府出臺下崗職工安置扶持政策的前提下，通過減產裁員降低煤炭產量和礦工總數。

第二，我國石油行業供給側改革的重點體現在兩個環節。一是勘探開發環節，主要表現在成本高、產量低的國有企業，如何在保障就業、維持能源安全的角色定位和尊重市場規律中尋求平衡；二是在煉化環節，解決石油產能過剩問題。對此我國應當借鑒實施美國的經驗，即通過放松石油行業準入管制，實施減稅政策，比如抵免石油行業研發費用稅收，降低所得稅稅率、下調資本增值稅，降低企業運營成本，以此刺激我國石油企業的市場活力。

第三，我國天然氣行業供給側改革的重點在于對頁巖氣的開發利用。對此我國應當借鑒實施美國的相關政策，例如加大開采頁巖氣關鍵技術的開發力度和研究投入，提供稅收補貼鼓勵企業進入等措施。

第四，我國可再生能源行業供給側改革的重點是解決可再生能源發電儲能技術的不足和“棄風棄光”現象[10]。對此日本的經驗值得我國借鑒，例如通過實施一定的價格補貼政策將能源結構調整成效惠及企業和國民。

四、能源供給側改革的實現路徑

基于以上分析，為消除新常態下中國能源行業發展所存在的產能嚴重過剩、能源結構高污染不合理、能源產業體系高能耗低效率、能源安全壓力日增等弊端，本文從能源供給側改革的重點出發，提出4個方面的實現路徑。

（一）促進能源體制機制創新，創建現代能源體系

構建綠色低碳、安全高效的節約型現代能源體系是推進能源供給側改革、實現能源行業綠色轉型的戰略目標。此目標本質上需重新對生產要素和稀缺資源優化配置，根本上依賴于對在資源配置中起調節作用的價格機制和起決定性作用的市場交易機制的創新[11]。

以消化解決電力行業的閑置產能為例。目前，我國電力行業的項目投資建設、定價和電量分配等均由政府行政審批，管理方式大致仍在“計劃經濟”。化解政府失靈所導致的電力領域產能過剩，關鍵在于適當收回政府有形之手，釋放發揮市場的作用。具體地，就是應該實現政企分開，推進電力市場化改革，不再由政府分配電量，而是建設電力批發和零售市場，試行直接交易，由市場自發決定上網和銷售電力價格。

（二）增強創新發展能力，推進能源科技革命

新常態背景下推進能源供給側改革，緩解現存能源“供需錯配”問題，科技創新和科技進步是其重要落腳點，依賴于在能源資源開發環節、加工轉換環節以及終端利用環節等的重大技術突破。而技術進步和技術創新在任何行業、任何時候都不會一蹴而就，且具有很強的外部性，這就要求在克服諸多技術革新困難的過程中需整合各方力量，團結協作，從國家層面進行整體部署，加強能源科技裝備合作。具體地，可根據中國國情和世界能源科技發展水平，由國家財政、科技、能源等相關管理部門合作建立如“新能源技術創新基金”“清潔能源扶持基金”“新能源開發實驗室”等跨部門研究項目，支持新能源技術前沿性研究和基礎研究。

（三）推進結構性稅收改革，強化政府引導作用

社會基本經濟制度的變更創新過程中，無論是政策的擬定還是政策的實施，都必須要有政府的總體調節和把控，因此，政府的正確規劃引導對能源供給側改革的推進意義重大。尤其在面對當前“棄水、棄風、棄光”現象，急需強化政府對能源行業的引導作用，調整和創新現有電力規劃，適時把控水力、電力以及核電的增長速度，推進分布式能源發展。

同時，內部化我國化石能源消費的外部性社會成本是解決化石能源消費過快增長的重要措施。此措施具體可從“獎罰有度”兩方面實施，即一方面對于企業稅收和社會保險采用減收政策，減負企業的經營費用；另一方面針對企業在生產中造成的環境污染和二氧化碳排放采取征收稅費政策，從而內部化化石能源消費所導致環境污染的社會成本。endprint

（四）深化能源市場監管體系，強化監管約束作用

在市場經濟下，針對重點區域、典型問題，制定標準后企業的具體執行情況才是能源供給側改革的關鍵所在，因此，政府監管的束縛作用對企業是否真正奏效對改革至關重要。然而，事實上我國多年來在各個行業、各個領域大多缺失政府監管職能的有效執行，這使得企業在生產經營中對安全、質量尤其環境等問題的行政規定標準并不重視和實際執行，也就導致了目前我國供給體系質量效益低下的現實情況。因此，能源供給側改革應加快建立符合當下市場監管需求的監督體系，著力加強重點專項問題監管，在安全、質量、排放等方面確立明晰的國家監管標準和違規處罰方式，通過建立能源行業信用體系，實施強有力的約束管理，監督企業依法依規辦事，創新安全生產監管執法機制，實現能源供給側改革目標。

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http：//news.xinhuanet.com/energy/2016-03/02/c_1118214917.htm.

Abstract： Energy supply side reform is an important measure to adapt to the development of low-carbon economy in China under the new normal. This paper expounds the urgent need of China's energy supply side reform from four aspects， which are massive overcapacity， unreasonable and high-pollution energy structure， energy industry system of high energy consumption and low efficiency， and growing energy security pressures. On the basis of the experience of the reform of the energy supply side in the United States， Britain and Japan， this paper， after considering the actual situation in China， summarizes the reform focus and policy reference of the supply side reform of coal， oil， gas and other new enegies. Finally， the paper puts forward some suggestions on how to implement China's energy supply side reform under the new normal from four aspects， which are establishing a modern energy system， strengthening the guiding role of government， enhancing innovation and development ability， and deepening the supervision system of energy market.

Key words： new normal； supply side reform； energy revolution； policy reference

（責任編輯：李 萌）endprint