行政決策的定性及分類的再認識

康楓翔

[摘要]2014年中共十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出要“健全依法決策機制”。然而，行政決策的行為性質一直含糊不清。行政決策應當納入到行政行為體系之中，以清晰嚴格的法律概念對其進行描述。而行政決策分類中重大行政決策概念也應當盡可能通過實體和程序兩方面予以確定。

[關鍵詞]行政決策；行政行為；重大行政決策

一、不同視域中的行政決策

（一）行政學中的行政決策

行政決策原本是政治學、行政管理學中的概念。簡單來說，即相對于政府的立法和司法系統而言，行政機關所作的決策。行政決策做如下界定：行政決策是指具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為。

（二）行政法學中的行政決策

也有法學學者對行政決策進行法學上的概念界定：

楊海坤教授認為，行政決策是指國家行政機關執行憲法、法律，發揮行政管理職能作出的處理國家公共事務的決定。行政決策的結果可能是具有普遍約束力的決定，也可是針對特定對象的決定。

王錫鋅教授則從四個方面對行政決策作出界定，從決策主體來看，行政決策的作出主體可能是行政機關、管制型機構以及其他具有公共管理職能的組織或者機構；從決策對象來看，行政決策針對的是特定多數人或者團體；從決策的重要性來看，一般會對相關利益產生重大影響；從決策的內容看，包括但不限于城市規劃、大型建筑工程建設、資源配置、價格調整、公共資源使用率設定、公共設施管理等的決定。

二、行政決策概念辨析與定性

（一）行政決策與政府決策、公共決策

三者之間既有聯系，也有區別。行政決策一般與政府決策相混同使用，細微的差別在于，政府這一概念，有可能是囊括包括代議機構、司法機構的“大政府”概念，而行政決策的主體限于享有行政權力的行政主體。

行政決策和政府決策是從決策主體的角度進行的描述，而公共決策則是從決策內容與目的角度進行的界定，從這個意義上來說，公共決策的制定主體還是調整對象、表現形式都更寬泛一些。

（二）行政決策是重大的行政行為

如前所述，筆者認為，在行政法學的體系下對行政決策進行定義最為困難的是，如何將行政決策與現有行政法體系的行政行為進行比對，行政決策是行政行為嗎？如果是，行政決策是一種單獨的行為類型嗎？

筆者認為，行政決策和行政行為作為不同學科中衍生出來的概念，其實并非完全涇渭分明。從“決策”的詞義上理解，決策（Desion—making）即“做出決定的策略和方法”。嚴格來說，--每個完整的行為都要經過“決策——執行

N督”的過程，可見，決策是任何行為的首要環節。對于行政行為來說，決策也是其中的環節之一。

因此，行政決策和行政行為的區別應當僅僅在于使用場合和理解層面的不同。這從2008年《湖南行政程序規定》中也可得以佐證，該規定將“第三章行政決策程序”與“第四章行政執法程序”相并列。從目前發展趨勢來看，行政行為作為包容性極強的概念，可以囊括抽象行政行為和具體行政行為等各種行為類型，行政決策可以被包容在行政行為的概念之中。那么，行政決策是怎樣的行政行為呢？

王錫鋅教授認為，行政決策不同于一般的行政決定行為，后者所產生的影響通常僅限于特定的當事人，而前者往往是對特定群體利益產生重大影響的決定。如關于城市改造和拆遷的決定、土地征用決定、公共交通路線的設定或者改變、壟斷性行業價格等行為，都會對特定多數人或群體產生重大的利益影響。其中的核心要素在于：行政決策的對象是“特定多數人或群眾”，后果是“重大的利益影行政獨的一種行為模式。楊海坤教授認為，行政決策是指行政機關作出重要、重大決定的行為。其中也強調了“重大”這一程度要求。由此可以簡單得出結論，行政決策是相較一般行政行為來說，較為重大的行政行為。

楊海坤教授將行政決策作為一種重要的行政行為來看待：“根據行政管理活動過程不同階段和性質（行政行為）可以分為行政決策行為、行政立法行為、行政執法行為、行政司法行為和行政救濟行為。”他認為，應當將行政決策與行政立法區別開來，行政決策概念一般不包含行政立法。筆者認為，這種將行政決策與行政立法等行為相割裂的做法并不可取，分析如下：

目前我國政府規章中所列舉的“重大行政決策”實質上就是行政立法、行政規劃、重大行政許可。以2013年《廣西壯族自治區重大行政決策程序規定》為例，其中所列舉的重大行政決策事項包括一些抽象行政行為（第四條第一項）、行政規劃行為（第四條第四項），而其他行政行為例如“制定或調整重要的行政事業性收費以及政府定價的重要商品、服務價格”、“編制財政預決算草案、大額資金使用安排”大都以行政立法或其他規范性文件的方式表現出來。

行政行為的模式化目的在于將具有共同典型特征的行為現象進行固定化和體系化，以便對其進行統一規范和審查。如果行政決策通常表現為行政立法、行政規劃、行政許可等現有行政行為模式，為何要在現有學科體系內將人們已經慣以為常的概念棄之不用，轉而選用行政管理學的概念，既形成了學科體系內部的混淆不清，又不便將本質相同的行為模式予以概念、分析和規范。即使楊海坤教授也承認：“兩者（即行政立法和行政決策）的許多精神可以相通。在行政管理學所講的決策，在行政法學中屬于裁量行為，都屬于‘抉擇的權力，因而兩者有著共同的本質”、“行政規劃行為在很大程度上屬于行政決策行為”。

三、行政決策的分類

由于我國各地目前的立法文件以及十八屆四中全會《決定》中都明確要求規范“重大行政決策”，因此，本文重點討論一般行政決策和重大行政決策的分類。

（一）分類目的

將行政決策區分為一般行政決策和重大行政決策的意義在于：（1）二者涉及內容不同，重大行政決策行為一般涉及到較為多數的群體利益、公共利益等；（2）二者的程序規則不同，對于重大行政決策的程序要求更為嚴格，《決定》中就明確了“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”；而一般行政決策由于較為簡單，考慮到行政效率的要求，一般無需遵循嚴格的程序要求。

（二）重大行政決策的范圍

作為不確定概念的“重大”，界定困難可想而知。政府規章大多將其界定為“對關系經濟社會發展全局、社會涉及面廣、與群眾切身利益密切相關的重大事項”，更為明確的是，部分政府規章通過列舉或排除的方式界定“重大行政決策”的范圍。

（三）重大行政決策事項的確定

從實體上明確重大行政決策的事項還遠遠不夠，因為概念的邊緣范圍總是不明確的，無法予以清晰界分。因此，部分規章一般都規定了如何確定重大行政決策事項的程序和方式。例如2013年《廣西壯族自治區重大行政決策程序規定》中確定了各級人民政府的批準權及重大行政決策的公開方式；2011年《廣州市重大行政決策程序規定》中規定政府部門和公眾的決策建議權，政府行政首長或分管領導對于啟動決策程序的批準權，指定決策起草部門的權利。2012年《南京市重大行政決策程序規則》中，重大行政決策的提議權主體較廣泛，包括政府行政首長、分管領導、政府部門、下一級政府、公眾。

可見，是否確定為重大行政決策事項，一般需要相應主體提議、行政首長批準并依法公開，一經確定為“重大行政決策”事項之后，便需要嚴格遵循相關的公開公正的程序規范。

四、行政決策在行政法學研究中的缺失

從理論研究的角度來看，管理學科研究的側重點在于決策的流程、效率等要素，而法學研究的側重點在于決策的法律控制。因此，行政法學理論研究的缺失可能導致實踐運用中的混亂和法律規制的缺口。回顧近年來行政決策法治化的缺失，有一部分原因就在于行政法學理論和行政法學體系沒有將行政決策作為一種行政行為來研究，在研究行政行為類型時沒有將其作為一種行為類型。在理論的討論和制度的建構都存在缺口的情況下，不難想象實踐運行中的諸多弊端。盡管一些國務院的文件有提到行政決策，但法學界長期沒有將其作為一種行政行為類型，只有極少數教科書將其作為一種行為類型加以研究，所以行政決策的法治化長期是我國法治發展的薄弱環節。

（責任編輯：章樊）