非傳統(tǒng)安全視角下的城市人為事故及災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)

盧文剛+葉麗婭

摘要：近年來(lái)由縱火、爆炸、擁擠踩踏、操作失誤等人為因素引起的非傳統(tǒng)安全城市地鐵事故多發(fā)頻發(fā)，對(duì)民眾的出行安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅，應(yīng)急管理形勢(shì)嚴(yán)峻而緊迫。2017年2月10日發(fā)生的香港地鐵人為縱火事件作為典型個(gè)案，讓人們認(rèn)識(shí)到相關(guān)方的應(yīng)急響應(yīng)及善后措施的重要意義，也同時(shí)讓人們感受到在城市應(yīng)急管理中的明顯不足之處。在非傳統(tǒng)安全視角下提出堅(jiān)持以人為本、完善地鐵相關(guān)法律法規(guī)、健全應(yīng)急預(yù)案體系、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、優(yōu)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、提升工作人員應(yīng)急技能、加強(qiáng)公眾危機(jī)教育、完善事后恢復(fù)機(jī)制等對(duì)策建議，以力求更好地促進(jìn)城市地鐵應(yīng)急管理體系建設(shè)，切實(shí)保障城市公共安全。

關(guān)鍵詞：非傳統(tǒng)安全；城市地鐵；人為事故災(zāi)難；應(yīng)急管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.012

近年來(lái)城市地鐵以其快捷、舒適、環(huán)保等特點(diǎn)，成為現(xiàn)代都市生活中重要的公共交通工具，承載著極其重要的運(yùn)輸任務(wù)。目前北上廣深等一線城市已進(jìn)入地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)時(shí)代，地鐵相較于公交車(chē)等其他交通工具，越來(lái)越成為市民出行的首選方式。地鐵在給市民生活提速的同時(shí)也隱藏著極大的安全隱患，隨著地鐵客流量的逐漸增多，城市地鐵安全事故多發(fā)頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在地鐵運(yùn)營(yíng)所有事故類(lèi)型中有65%～70%是由人為因素引起的。人為事故災(zāi)難無(wú)疑構(gòu)成了地鐵運(yùn)營(yíng)過(guò)程中一種主要的非傳統(tǒng)安全威脅。人的活動(dòng)貫穿于地鐵運(yùn)營(yíng)操作、管理、服務(wù)全過(guò)程，是地鐵運(yùn)營(yíng)中最活躍，也最難操控的因素。[1]近年來(lái)由縱火、爆炸、擁擠踩踏、操作失誤等人為破壞引起的非傳統(tǒng)安全城市地鐵事故發(fā)生率不斷上升，嚴(yán)重威脅了市民的出行安全。2009年9月，日本東京地鐵列車(chē)司機(jī)操作失誤引發(fā)列車(chē)相撞導(dǎo)致30萬(wàn)人受困；2010年4月，中國(guó)深圳地鐵5號(hào)線一乘客因不明原因在站臺(tái)上暈倒，引起乘客恐慌情緒，部分乘客奔逃踩踏，造成12名乘客受傷；2011年4月11日，白俄羅斯明斯克“十月有”地鐵站發(fā)生恐怖爆炸事件，造成至少12人死亡，204人受傷；2017年2月和4月又相繼發(fā)生了香港地鐵縱火事故和俄羅斯地鐵恐襲爆炸事故……近期發(fā)生的倫敦大樓火災(zāi)事故更是給廣大民眾再次敲響了警鐘：6月14日凌晨，倫敦西部一棟24層公寓塔樓（格倫費(fèi)爾大樓）因一位居民的冰箱爆炸引發(fā)嚴(yán)重火災(zāi)，倫敦消防局立即出動(dòng)至少45輛消防車(chē)和200名消防員進(jìn)行撲救，火災(zāi)導(dǎo)致至少80人喪生。此次事故雖不是地鐵火災(zāi)事故但究其原因同樣是大樓維護(hù)修理工作差、缺乏消防噴淋系統(tǒng)等疏于管理的人為因素才引發(fā)了這場(chǎng)悲劇。

城市地鐵人為安全事件（事故）的頻繁發(fā)生，大大降低了民眾對(duì)城市地鐵出行安全保障的信心，也使城市公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。因此，研究分析地鐵人為突發(fā)事件，做好城市地鐵人為事件應(yīng)急管理工作，對(duì)于保障民眾生命財(cái)產(chǎn)安全、扎實(shí)推進(jìn)平安城市建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、非傳統(tǒng)安全與城市地鐵人為事故災(zāi)難

（一）非傳統(tǒng)安全

所謂“非傳統(tǒng)安全”（Non-traditional Security），是相對(duì)于“傳統(tǒng)安全”（Traditional Security）而言的。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全二者之間并非時(shí)間先后關(guān)系，在人類(lèi)歷史長(zhǎng)河中兩種形態(tài)的安全問(wèn)題實(shí)際上一直是共同存在的。非傳統(tǒng)安全指的是非政治、軍事和外交等新安全領(lǐng)域中的嚴(yán)重威脅主權(quán)國(guó)家的生存與發(fā)展的安全問(wèn)題，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、科技和社會(huì)發(fā)展等諸多方面。[2]對(duì)于城市地鐵系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，非傳統(tǒng)安全因素是指那些由社會(huì)矛盾引發(fā)的危及地鐵安全狀況、市民生命財(cái)產(chǎn)安全的，區(qū)別于傳統(tǒng)機(jī)械故障、自然災(zāi)害、運(yùn)營(yíng)意外風(fēng)險(xiǎn)事件等，其他的與社會(huì)安全相聯(lián)系的人為、自然或技術(shù)因素。[3]

（二）城市地鐵人為事故災(zāi)難

地鐵人為事故災(zāi)難是在地鐵運(yùn)營(yíng)期間由于人為破壞突發(fā)造成或可能造成地鐵秩序混亂、乘客生命財(cái)產(chǎn)受損，并需立即做出有效應(yīng)急響應(yīng)與處置的事件，人為因素屬于非傳統(tǒng)安全的威脅因素之一。造成地鐵人為事故災(zāi)難的原因往往是多方面的——蓄意報(bào)復(fù)社會(huì)、乘客未遵守搭乘地鐵規(guī)范、地鐵工作人員疏忽大意等因素都有可能肇致地鐵突發(fā)事件（事故）。以地鐵火災(zāi)事件為例，恐怖分子往往利用地鐵這一密閉空間制造各種爆炸、縱火、毒氣等恐怖襲擊活動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)重大火災(zāi)等；隨著社會(huì)矛盾在一些領(lǐng)域日益激化，一些妄圖報(bào)復(fù)社會(huì)的人為縱火事件不斷增加，其中精神病患者玩火引發(fā)火災(zāi)也較為常見(jiàn)；[4]乘客在地鐵或地鐵站內(nèi)隨地抽煙、亂丟煙頭、私攜危化品進(jìn)站，都可能引發(fā)地鐵火災(zāi)；[5]駕駛員操作不當(dāng)造成列車(chē)出軌、碰撞也易引發(fā)火災(zāi)。

非傳統(tǒng)安全視角下的城市地鐵人為事故災(zāi)難主要包括人為火災(zāi)、恐怖襲擊、列車(chē)事故、踩踏事故等四類(lèi)。本文梳理了國(guó)內(nèi)外典型的非傳統(tǒng)安全因素導(dǎo)致的城市地鐵人為事故災(zāi)難，如表1所示。在地鐵人為事故災(zāi)難中，人為火災(zāi)相較于其他災(zāi)難是發(fā)生頻率最高、傷亡量最大的事故，是需要重點(diǎn)防控的一類(lèi)事故。作為本文研究客體的城市地鐵人為縱火事件，即屬于非傳統(tǒng)安全威脅的范疇，造成的傷亡和損失往往較為嚴(yán)重，不僅對(duì)乘客安全和城市公共安全造成極大損害，還會(huì)誘發(fā)民眾的恐慌心理進(jìn)而影響城市和諧穩(wěn)定。

二、香港“2·10”地鐵縱火事件典型案例分析

2017年2月10日，香港一名60歲乘客張XX于一列港鐵荃灣線列車(chē)上放火自焚。事件前后共造成19人受傷，其中4名危殆，為港鐵通車(chē)38年來(lái)最嚴(yán)重事故。此次事故為香港繼2004年地鐵縱火案后，相隔13年再次發(fā)生的鐵路縱火事件。

（一）縱火事件概況

2月10日晚約7時(shí)15分，一列荃灣線往荃灣方向的地鐵列車(chē)（肇事列車(chē)：A113/A192）由金鐘站開(kāi)出不久，一名60歲男子張XX突然于第一節(jié)車(chē)廂內(nèi)語(yǔ)無(wú)倫次地表示“個(gè)仔被人害死”（兒子被人害死），決定與乘客“一獲熟”（同歸于盡），隨即從身上取出一個(gè)綠色容器，以打火機(jī)點(diǎn)燃后投擲在地上。有乘客上前即時(shí)喝止，在糾纏期間，易燃品在地上起火，火勢(shì)迅速在車(chē)廂蔓延，張XX自己首當(dāng)其沖成為“火人”，大火迅速將其他乘客的衣物點(diǎn)燃，導(dǎo)致多人被火燒傷，火勢(shì)隨后蔓延至往后的數(shù)節(jié)車(chē)廂，不少乘客受驚不斷向后退，有乘客立即叫大家冷靜以維持秩序。未受傷的乘客立即按下車(chē)內(nèi)的緊急按鈕通知車(chē)長(zhǎng)。車(chē)長(zhǎng)接到通知立即將列車(chē)停下并及時(shí)報(bào)警。列車(chē)約3分鐘后到達(dá)尖沙咀站月臺(tái)，乘客紛紛逃離車(chē)廂，張XX下半身起火，身上的長(zhǎng)褲燒成短褲，并躺于月臺(tái)地面，另有多名傷者在月臺(tái)等候救援，多人衣服被燒爛，皮膚紅腫。[6]endprint

（二）相關(guān)方的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

1.乘客的應(yīng)急響應(yīng)處置措施

縱火犯張XX欲點(diǎn)燃易燃品時(shí)有乘客立即上前喝止，在火勢(shì)蔓延的形勢(shì)下有乘客大叫“冷靜”維持秩序，未受傷乘客即時(shí)按下車(chē)內(nèi)的緊急按鈕通知車(chē)長(zhǎng)。列車(chē)到達(dá)尖沙咀站月臺(tái)后所有乘客立即離開(kāi)車(chē)廂，張XX身旁的幾名乘客用外套嘗試撲滅張身上的明火，乘客均自發(fā)協(xié)助有需要的傷者，其中一名女乘客由于皮膚燒傷被攙扶拖出車(chē)廂，另有幾名乘客及港鐵職員取來(lái)滅火筒進(jìn)入車(chē)廂撲救。事發(fā)過(guò)程中多數(shù)乘客均能冷靜應(yīng)對(duì)，并積極展開(kāi)自救互救，應(yīng)急防范意識(shí)較強(qiáng)，應(yīng)急響應(yīng)較為迅速。

2.港鐵公司的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

車(chē)長(zhǎng)接到緊急通知后立即將列車(chē)停下，確認(rèn)事故并通知車(chē)務(wù)中心報(bào)警。港鐵職員立即通過(guò)廣播提醒乘客盡快安全撤離。港鐵公司加派人手在地鐵站內(nèi)外守衛(wèi)，并在尖沙咀和油麻地兩地之間安排免費(fèi)巴士接載受影響的乘客。此外，涉事的港鐵荃灣線除了尖沙咀站不停站，其余列車(chē)均很快恢復(fù)營(yíng)運(yùn)，維持每5分鐘一班。

事發(fā)后港鐵公司迅速采取了全方位的善后措施，主要包括：港鐵將肇事列車(chē)駛回荃灣車(chē)廠，并于次日帶領(lǐng)傳媒視察列車(chē)；立即成立高層委員會(huì)調(diào)查此次事件，要求于1個(gè)月左右提交初步報(bào)告及改善方法；慰問(wèn)縱火事件中的所有傷者，希望他們?cè)缛湛祻?fù)；2月22日港鐵宣布，基于需要為乘客提供安全、可靠和舒適的乘車(chē)環(huán)境，決定由3月1日起禁止所有車(chē)站內(nèi)的便利店和商鋪售賣(mài)打火機(jī)；和東華三院合作舉行募捐，總共為傷者籌得港幣247.5萬(wàn)。[7]

3.公安部門(mén)的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

警方在接到火警報(bào)告后2分鐘內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，沖鋒隊(duì)（EU）、反恐特勤隊(duì)及機(jī)動(dòng)部隊(duì)也先后抵達(dá)，應(yīng)急響應(yīng)迅速。疑犯張XX送院途中承認(rèn)縱火隨即被拘捕，之后被送入醫(yī)院燒傷中心進(jìn)行緊急手術(shù)，門(mén)外配備三名警員看守。警方還設(shè)立專線鼓勵(lì)目擊者提供線索，并將案件交由油尖區(qū)重案組接手調(diào)查。

事發(fā)當(dāng)晚10時(shí)30分，警方發(fā)言人表示，事發(fā)動(dòng)機(jī)是個(gè)人原因，屬獨(dú)立事件，排除是恐襲。2月12日，疑犯張XX被警方落案起訴一項(xiàng)“有意圖而縱火”罪，并于九龍城裁判法院提堂，公安部門(mén)第一時(shí)間查明事件真相，極大地平息了民眾的恐慌心理，事后調(diào)查處理總體及時(shí)得當(dāng)。

4.消防部門(mén)的應(yīng)急響應(yīng)措施

消防車(chē)接獲起火報(bào)告后5分鐘內(nèi)抵達(dá)，到場(chǎng)時(shí)大火已被撲滅，多名傷者在月臺(tái)等候救援，消防人員陸續(xù)從站內(nèi)抬出傷者，消防處同時(shí)派出16輛消防車(chē)、18輛救護(hù)車(chē)及危害物質(zhì)處理車(chē)，動(dòng)員相關(guān)消防人員協(xié)助在尖沙咀站A出口外空地分流13名傷者，傷者被分送不同醫(yī)院救治。消防部門(mén)動(dòng)員多方力量及時(shí)開(kāi)展應(yīng)急救援，為搶救傷者節(jié)省了寶貴的時(shí)間。

5.醫(yī)療部門(mén)的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

香港各醫(yī)院共派出18輛救護(hù)車(chē)及相關(guān)救護(hù)人員協(xié)助分流傷者，并送往各大醫(yī)院緊急救治，應(yīng)急救援人員充足、力量雄厚，應(yīng)急響應(yīng)也較為迅速。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的治療，傷者病情逐漸好轉(zhuǎn)直至出院，醫(yī)療部門(mén)的善后恢復(fù)措施總體細(xì)致完善。

6.政府的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

事件引發(fā)了政府各部門(mén)的高度關(guān)注，行政長(zhǎng)官梁振英連夜趕往醫(yī)院探望傷者并要求各醫(yī)院全力救治傷者，社會(huì)福利署及民政事務(wù)總署均派人到各醫(yī)院提供如情緒支援及福利需要等緊急服務(wù)，政府同時(shí)設(shè)立了跨部門(mén)援助站援助市民。

政府各部門(mén)采取的善后恢復(fù)措施還包括：相關(guān)部門(mén)全力調(diào)查及跟進(jìn)此次事件；向傷者和家人致以深切慰問(wèn)，并對(duì)一同參與救援工作的市民及相關(guān)人員表示感謝及贊揚(yáng)；要求港鐵全面檢討安全措施及應(yīng)變安排。

7.港媒的應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)措施

事發(fā)后港媒第一時(shí)間發(fā)布信息，信息及時(shí)、公開(kāi)、透明，較好地保障了民眾的知情權(quán)，大公網(wǎng)、文匯網(wǎng)等眾多網(wǎng)絡(luò)媒體及時(shí)報(bào)道了縱火事件調(diào)查結(jié)果、傷員救助等最新情況。之后港媒持續(xù)跟蹤報(bào)道此次事件，主要強(qiáng)調(diào)了地鐵救援及時(shí)、乘客疏散有序、現(xiàn)場(chǎng)處置得當(dāng)、嫌疑人已被控制等正面信息，[8]也提及了港鐵暴露的管理等問(wèn)題。

（三）此次地鐵縱火事件應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)分析

此次地鐵縱火案雖為突發(fā)事件，但香港政府及相關(guān)部門(mén)卻做出了地鐵應(yīng)急處置與救援的正面示范。縱觀此次地鐵縱火事件，從應(yīng)急響應(yīng)救援到善后恢復(fù)的整個(gè)過(guò)程都比較及時(shí)、有效，避免了更大范圍的人員財(cái)物損失，應(yīng)急管理工作總體上較為成功。

1.地鐵應(yīng)急消防硬件設(shè)施較為完備

地鐵的安全運(yùn)行與地鐵所使用的阻燃材料、消防設(shè)施、疏散設(shè)施等硬件設(shè)備密不可分。[9]香港地鐵在系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段就采用了一系列的全面性防火策略，并不斷提高設(shè)備（系統(tǒng)）的先進(jìn)性和可靠性，車(chē)廂設(shè)計(jì)和用料使用阻燃和不燃的材料，車(chē)站設(shè)置有完備的消防設(shè)施、疏散設(shè)施等硬件設(shè)備系統(tǒng)，以確保乘客、員工置身安全可靠的環(huán)境及地鐵運(yùn)行過(guò)程中的安全。在火災(zāi)蔓延的形勢(shì)下乘客使用的車(chē)廂應(yīng)急通話設(shè)備及港鐵職員使用的應(yīng)急廣播系統(tǒng)都發(fā)揮了有效的預(yù)警作用。月臺(tái)屏蔽門(mén)則是一道防火、防煙的分隔系統(tǒng)，大大降低了煙霧和毒氣竄入車(chē)站的風(fēng)險(xiǎn)。乘客和港鐵職員隨后使用的滅火設(shè)備也使大火最終被及時(shí)撲滅。

2.展現(xiàn)了乘客訓(xùn)練有素的應(yīng)急意識(shí)和素質(zhì)能力

事故發(fā)生后，在消防人員和公安部門(mén)來(lái)到之前，周?chē)癖姡ǔ丝停┩ǔ３蔀榭v火事件應(yīng)對(duì)的第一主力，因此民眾的參與配合是地鐵應(yīng)急預(yù)防處置成敗的關(guān)鍵。此次事件中乘客的自救與互救行為有效阻止了縱火事件惡化。一方面，乘客的應(yīng)急防范意識(shí)較強(qiáng)。列車(chē)在駛離金鐘站不久，縱火犯欲點(diǎn)燃易燃品時(shí)有乘客立即上前喝止，在糾纏期間易燃品在地上起火。盡管乘客的喝止沒(méi)有生效，但縱火者的行動(dòng)得以延緩，其他乘客也隨之提高了警惕。另一方面，民眾具備較強(qiáng)的地鐵應(yīng)急逃生技能。在火勢(shì)蔓延的形勢(shì)下有乘客為避免發(fā)生踩踏事故立即叫大家冷靜，未受傷乘客則及時(shí)按下車(chē)內(nèi)的緊急按鈕通知車(chē)長(zhǎng)，列車(chē)到達(dá)尖沙咀站月臺(tái)后所有乘客立即離開(kāi)車(chē)廂并自發(fā)協(xié)助有需要的傷者，火災(zāi)逃生整個(gè)過(guò)程中多數(shù)乘客均能做到冷靜應(yīng)對(duì)、互幫互助，展現(xiàn)了香港民眾訓(xùn)練有素的應(yīng)急逃生能力。endprint

3.港鐵公司居安思危，定期開(kāi)展應(yīng)急演練

港鐵公司之所以能迅速有效地疏散上千名乘客，與其定期開(kāi)展的應(yīng)急演練密不可分。在安全監(jiān)管方面，香港地鐵一貫奉行“安全第一，預(yù)防為主”的原則，制定了較完善的地鐵車(chē)站突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，每年堅(jiān)持與香港的緊急服務(wù)處進(jìn)行至少12次演習(xí)，包括列車(chē)冒煙及發(fā)生緊急事故等，以測(cè)試各種應(yīng)變程序及確保設(shè)備系統(tǒng)維持有效運(yùn)作，同時(shí)通過(guò)日常演練不斷積累經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化突發(fā)事故應(yīng)急處理能力。此次縱火事件中，車(chē)長(zhǎng)接到乘客發(fā)出的火災(zāi)緊急通知迅速將列車(chē)停下，確認(rèn)事故并通知車(chē)務(wù)中心報(bào)警，港鐵職員隨后廣播提示乘客盡快撤離，港鐵公司還迅速安排了免費(fèi)接駁巴士接載受影響的乘客。港鐵公司快速有效、盡職盡責(zé)地實(shí)施了運(yùn)營(yíng)應(yīng)急程序，在短時(shí)間內(nèi)有效疏導(dǎo)了乘客，顯示出平日安全演練的成效。

4.政府、公安、消防等多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)緊密

地鐵縱火事件中的應(yīng)急管理工作主要涉及到地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)有關(guān)部門(mén)、政府公安部門(mén)、消防部門(mén)和醫(yī)院等，事發(fā)后各部門(mén)均第一時(shí)間趕往現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同應(yīng)對(duì)災(zāi)難。警方迅速拘捕了嫌犯，案件交由油尖警區(qū)重案組接手調(diào)查。消防部門(mén)和醫(yī)療部門(mén)總共派出16輛消防車(chē)、18輛救護(hù)車(chē)及危害物質(zhì)處理車(chē)，動(dòng)員130名消防及救護(hù)人員協(xié)助在尖沙咀站外空地分流傷者，并送往各大醫(yī)院緊急救治。政府有關(guān)人員及時(shí)前往醫(yī)院探望傷者，提供如情緒支援及福利需要等的緊急服務(wù)。這些主要應(yīng)急部門(mén)的快速聯(lián)動(dòng)，極大地提高了事故處置效率，為傷者贏得了寶貴的救治時(shí)間，減少了許多不必要的傷亡。

5.相關(guān)方善后處理及時(shí)得當(dāng)

善后恢復(fù)進(jìn)行的好壞直接影響到民眾的生活和工作。地鐵人為事故災(zāi)難恢復(fù)工作涉及多個(gè)方面，包括盡快恢復(fù)地鐵正常運(yùn)營(yíng)、事故原因調(diào)查及縱火人員處置、受災(zāi)群眾安置與補(bǔ)償?shù)取Ｔ诘罔F乘客得到有效疏散后，港鐵公司立即做出調(diào)整，涉事的港鐵荃灣線除了尖沙咀站不停站，其余列車(chē)服務(wù)恢復(fù)正常，維持每5分鐘一班，極大地保障了城市地鐵正常運(yùn)營(yíng)秩序。警方則于事發(fā)當(dāng)晚通宵調(diào)查清楚事故原因，并于兩日后落案起訴縱火嫌疑人。傷者也迅速被送往各大醫(yī)院開(kāi)展緊急救治，根據(jù)留院實(shí)際情況每位傷者還獲得7.5萬(wàn)～30萬(wàn)港幣數(shù)額不等的善款，均得到了良好的安置與補(bǔ)償。

（四）此次地鐵縱火事件應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)的不足之處

雖然此次地鐵縱火事件應(yīng)急響應(yīng)及善后恢復(fù)工作總體成功，但在許多重要環(huán)節(jié)和方面仍存在脆弱性，暴露出短板和問(wèn)題。

1.事前風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)測(cè)預(yù)警不到位

港鐵公司對(duì)地鐵人為突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)測(cè)預(yù)警工作重視不夠，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)較為薄弱。與事后應(yīng)急處置措施相比，事前防范預(yù)警措施尚不夠完善。易燃易爆危險(xiǎn)化學(xué)品是乘坐地鐵的基本違禁攜帶物品，但是在此次香港地鐵縱火事件中，卻被縱火犯毫無(wú)阻攔地順利攜帶進(jìn)入地鐵。由此反映出香港地鐵的安全檢查方面存有很大漏洞，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)安全檢查和危險(xiǎn)品控制，及早發(fā)現(xiàn)并及時(shí)阻止危險(xiǎn)品進(jìn)入地鐵，排除風(fēng)險(xiǎn)隱患源。除了港鐵公司，乘客也應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，注意身邊的人是否攜帶危險(xiǎn)品，是否聞到刺鼻味道（汽油味、香蕉水味等），如發(fā)現(xiàn)并及時(shí)阻止，則可能有效避免地鐵內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)演化為縱火等惡性突發(fā)事件。

2.地鐵工作人員應(yīng)急技能不足，質(zhì)和量難以保證

地鐵工作人員在地鐵日常運(yùn)營(yíng)管理工作中起重要作用，地鐵一旦發(fā)生突發(fā)事件，秩序往往變得較為混亂，局勢(shì)也更為復(fù)雜，更要有足夠數(shù)量且掌握了較為豐富應(yīng)急技能的地鐵工作人員作為保證。就香港地鐵而言，各個(gè)車(chē)站人手普遍不足，且部分工作人員沒(méi)有接受相關(guān)危機(jī)管理訓(xùn)練，應(yīng)急技能薄弱。以尖沙咀站為例，人手上若無(wú)大事便可勉強(qiáng)應(yīng)付，若遇上突發(fā)事故人員調(diào)度就比較困難。地鐵內(nèi)很多前線月臺(tái)助理只屬兼職性質(zhì)，沒(méi)有參與過(guò)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急演練培訓(xùn)，若險(xiǎn)情發(fā)生未必能冷靜應(yīng)對(duì)和協(xié)助疏散乘客，降低事件危害。[10]

3.事后總結(jié)評(píng)估機(jī)制尚不完善

地鐵人為突發(fā)事件平息后，相關(guān)部門(mén)及時(shí)對(duì)事件全過(guò)程評(píng)估總結(jié)，是提升地鐵安全保護(hù)與應(yīng)急管理能力的重要抓手。但就此次香港地鐵縱火事件來(lái)看，港鐵公司、港媒等相關(guān)部門(mén)的事后總結(jié)與評(píng)估工作尚不全面。事后港鐵公司立即做出“所有車(chē)站內(nèi)商店禁售打火機(jī)”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定雖在一定程度上降低了火警風(fēng)險(xiǎn)，但也反映出港鐵并未把焦點(diǎn)放在一些實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，例如增加職員危機(jī)緊急應(yīng)變訓(xùn)練，令他們能更有效處置突發(fā)事故，及在車(chē)廂加裝閉路電視，令車(chē)長(zhǎng)全面掌握車(chē)廂變化，而疑犯為精神病患者，政府也應(yīng)增加資源照顧他們等。[11]而港媒在對(duì)此事件的后續(xù)報(bào)道中，主要強(qiáng)調(diào)地鐵救援及時(shí)、乘客疏散有序、現(xiàn)場(chǎng)處置得當(dāng)?shù)日嫘畔ⅲ瑢?duì)縱火事件應(yīng)急救援暴露的問(wèn)題則少有提及。

三、非傳統(tǒng)安全視角下加強(qiáng)地鐵人為事故應(yīng)急響應(yīng)恢復(fù)策略建議

（一）堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新老觀念沖突、社會(huì)財(cái)富分配不公、利益訴求得不得滿足、社會(huì)不滿和社會(huì)仇恨引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯，[12]一些民眾易將自己的不幸和不順遷怒于社會(huì)，產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)行為，比如一些地鐵縱火案的犯罪分子為宣泄不滿情緒轉(zhuǎn)而實(shí)施地鐵縱火犯罪行為。因此，緩和社會(huì)矛盾，營(yíng)造和諧社會(huì)環(huán)境緊迫而任道重遠(yuǎn)。在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，及時(shí)化解社會(huì)基層矛盾，積極引導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)心態(tài)，拓寬民意表達(dá)渠道，給予社會(huì)弱勢(shì)群體、問(wèn)題人群、精神病患者更多的關(guān)心和幫助，從根本上消除發(fā)生極端事件的土壤。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)綜合治理和風(fēng)險(xiǎn)隱患治理，扎實(shí)推進(jìn)平安城市與和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）完善地鐵法律法規(guī)，深化應(yīng)急法制建設(shè)

目前我國(guó)涉及地鐵應(yīng)急管理的法律法規(guī)相對(duì)短缺，針對(duì)地鐵縱火、爆炸等人為事故災(zāi)難的應(yīng)急法規(guī)更是少之又少，唯有盡快完善相應(yīng)法律法規(guī)，才能為地鐵人為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供法律保障。地鐵人為事故災(zāi)難由人為因素造成，與地鐵其他意外突發(fā)事故相比更具動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性，其應(yīng)急管理法制建設(shè)是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程。借鑒香港地鐵應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗(yàn)，深化地鐵應(yīng)急法制建設(shè)勢(shì)在必行。應(yīng)從法律法規(guī)的高度明晰地鐵人為事故災(zāi)難應(yīng)急管理各部門(mén)的主要職能、運(yùn)作流程及應(yīng)急資金配備；明晰地鐵人為事故災(zāi)難的處置程序及相關(guān)人員的權(quán)利和責(zé)任，特別要保障緊急狀態(tài)下公民的基本權(quán)益；制定獎(jiǎng)懲措施，嚴(yán)厲打擊地鐵縱火、爆炸等犯罪行為。[13]endprint

（三）健全應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練

“預(yù)防為主”是確保地鐵安全運(yùn)營(yíng)的必要條件。事先制訂完備的地鐵人為突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，保證了應(yīng)急管理工作有據(jù)可依、有章可循，有利于事故發(fā)生后迅速有效地開(kāi)展應(yīng)急救援行動(dòng)，降低事故造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。政府有關(guān)部門(mén)和地鐵企業(yè)應(yīng)在深入研究分析各類(lèi)地鐵人為事故災(zāi)難的基礎(chǔ)上，全面、系統(tǒng)地開(kāi)展地鐵行業(yè)人為突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查工作，建立健全城市地鐵人為突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。地鐵人為突發(fā)事件主要包括人為火災(zāi)、恐怖襲擊、列車(chē)事故等四類(lèi)，可針對(duì)4種不同的緊急情況和情景制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、完整性、可行性。同時(shí)應(yīng)定期開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急演練，可采取綜合應(yīng)急演練、雙盲應(yīng)急演練等方式加強(qiáng)實(shí)操性，提高應(yīng)急處置能力。

（四）引進(jìn)先進(jìn)應(yīng)急技術(shù)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)

對(duì)于城市地鐵人為事故災(zāi)難應(yīng)急管理而言，做好風(fēng)險(xiǎn)潛伏期的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，建立致災(zāi)因子排查機(jī)制，及時(shí)排除風(fēng)險(xiǎn)隱患尤為重要。聯(lián)系地鐵系統(tǒng)的實(shí)際情況，引進(jìn)先進(jìn)的地鐵交通和應(yīng)急技術(shù)建立健全地鐵特有的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。地鐵的安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)主要包括防災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)（FAS）、氣體滅火系統(tǒng)（FES）、環(huán)境及設(shè)備監(jiān)控系統(tǒng)（BAS）等。地鐵監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)不僅要監(jiān)控地鐵運(yùn)行、機(jī)械電力設(shè)備狀況、客運(yùn)流量、旅客行為等，還應(yīng)能根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，為應(yīng)急決策提供依據(jù)。構(gòu)建地鐵內(nèi)部與外部信息資源監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，聯(lián)合各有關(guān)部門(mén)對(duì)地鐵周邊商鋪信息、地鐵客運(yùn)客流信息、大型活動(dòng)舉辦信息等城市人群動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行有效整合，綜合利用各種信息，全方位監(jiān)控影響地鐵安全運(yùn)行的各種人為因素，[14]有效應(yīng)對(duì)地鐵人為事故災(zāi)難。

（五）優(yōu)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高應(yīng)急處置效率

從國(guó)內(nèi)地鐵部門(mén)聯(lián)動(dòng)及應(yīng)急處置情況看，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)問(wèn)題嚴(yán)重制約了應(yīng)急管理工作的進(jìn)一步發(fā)展，呈現(xiàn)出各部門(mén)各自為政、信息溝通不及時(shí)、應(yīng)急處置效率低等特點(diǎn)。同時(shí)根據(jù)地鐵人為事故災(zāi)難應(yīng)急行動(dòng)工作復(fù)雜、參與部門(mén)多等特點(diǎn)，在人為突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中，地鐵企業(yè)、政府、公安等多個(gè)部門(mén)應(yīng)及時(shí)開(kāi)展信息共享、密切配合、通力協(xié)作，切實(shí)提高地鐵人為突發(fā)事件應(yīng)急處置效率，控制和減少事故災(zāi)難造成的危害、損失。同時(shí)結(jié)合地鐵人為事故災(zāi)難應(yīng)急處置現(xiàn)實(shí)需要，建立健全一個(gè)政府直接領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)的城市地鐵應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，調(diào)度各方救援力量，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急“一體化”聯(lián)動(dòng)。[15]

（六）深化地鐵安全培訓(xùn)，提升工作人員應(yīng)急技能

除了地鐵乘客、恐怖分子外，工作人員的疏忽失職也有可能招致一場(chǎng)巨大的地鐵人為事故災(zāi)難，所以必須積極開(kāi)展對(duì)工作人員法制、安全、技術(shù)、職業(yè)道德等各方面的教育工作。由于地鐵列車(chē)長(zhǎng)負(fù)責(zé)安全駕駛整列地鐵列車(chē)，當(dāng)?shù)罔F人為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)就擔(dān)負(fù)著現(xiàn)場(chǎng)“第一響應(yīng)人”的角色，因而要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地鐵列車(chē)長(zhǎng)的安全培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，學(xué)會(huì)如何及時(shí)處理火災(zāi)、電氣等突發(fā)事故，提升應(yīng)急技能。對(duì)車(chē)長(zhǎng)的培訓(xùn)包括：人為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)車(chē)長(zhǎng)的應(yīng)急操作流程（包括第一時(shí)間停車(chē)開(kāi)門(mén)，關(guān)閉電源、燃油、燃?xì)忾_(kāi)關(guān)，組織乘客疏散，維持逃生秩序，逃離后立即報(bào)警等）、車(chē)載應(yīng)急設(shè)施的正確使用方法（安全錘、滅火器、應(yīng)急閥等）、應(yīng)急素質(zhì)培養(yǎng)及安全責(zé)任意識(shí)教育。[16]乘務(wù)員、安檢員等其他工作人員在地鐵運(yùn)營(yíng)過(guò)程承擔(dān)著基層管理的責(zé)任。要制定相應(yīng)管理制度增強(qiáng)工作人員服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)其責(zé)任心；同時(shí)要定期和不定期進(jìn)行應(yīng)急模擬訓(xùn)練，培養(yǎng)工作人員沉著應(yīng)對(duì)、恪守職責(zé)、自救互救的能力。

（七）加強(qiáng)公眾危機(jī)教育，提升自救互救能力

地鐵人為事故災(zāi)難由人引起，也必由人治理。公眾的支持和參與是城市地鐵安全的重要保障，要加大對(duì)公眾的危機(jī)教育力度，培養(yǎng)乘客的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提升其應(yīng)急自救互救能力。香港“2·10”縱火事件中乘客面對(duì)火災(zāi)有序撤離并積極開(kāi)展自救互救，反映出香港民眾有著較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)急技能。在加強(qiáng)公眾危機(jī)教育方面，可以進(jìn)一步采取以下措施：建立公共安全制度，制定法律法規(guī)，規(guī)范公眾乘車(chē)行為；通過(guò)學(xué)校和家庭進(jìn)行安全教育，從小培養(yǎng)良好的安全意識(shí)；通過(guò)新老媒體，以及利用地鐵電子屏和車(chē)載電視等各類(lèi)宣傳渠道普及地鐵安全應(yīng)急常識(shí)，讓公眾學(xué)會(huì)使用安全錘、滅火器等必要應(yīng)急設(shè)備，掌握必要的自救互救技能；定期開(kāi)展地鐵突發(fā)事件應(yīng)急演練，動(dòng)員公眾積極參與，讓公眾逐漸掌握避險(xiǎn)方法。

（八）加快事后恢復(fù)賠償，完善事后評(píng)估總結(jié)

地鐵人為事故災(zāi)難的善后處理是在危機(jī)事件快速處置以后的后續(xù)工作，主要包括政府和公安部門(mén)事后的事件調(diào)查工作、善后賠償與心理安撫工作、評(píng)估總結(jié)工作等。事件調(diào)查工作是善后處理階段的首要工作，要求立即查清人為事故災(zāi)難的起因，并做好傷亡人員的事后追蹤等。同時(shí)要盡快完成賠償和補(bǔ)助事宜，特別是對(duì)老、弱、病、殘家庭的賠償，還應(yīng)做好心理援助工作，幫助他們盡快走出陰影、重建信心。此外要對(duì)救援行動(dòng)過(guò)程中的工作和采取的措施進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和分析，政府和媒體既要分析救援行動(dòng)的成功之處，也要分析總結(jié)其中的缺陷，并針對(duì)不足之處持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化，以此進(jìn)一步完善地鐵應(yīng)急預(yù)案，提高未來(lái)應(yīng)對(duì)處置地鐵人為事故災(zāi)難的能力。

說(shuō)明：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“快速城市化進(jìn)程中的城市軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系及其實(shí)證研究”（12BGL108）、廣東省高等教育“高校創(chuàng)新強(qiáng)校工程”特色創(chuàng)新項(xiàng)目“基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的地鐵突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警及其關(guān)鍵技術(shù)研究”（2016WTSCX005）、廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略下廣東城市公共交通安全生產(chǎn)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警體系研究（2012B031500010）的階段研究成果。

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