英國系統重要性金融機構監管的經驗與啟示

彭化非

摘 要：本文梳理了英國宏觀審慎監管當局金融政策委員會成立以來，為實現金融穩定目標而采取的主要宏觀審慎監管工具，重點介紹系統性風險緩沖工具的使用經驗，并結合我國金融監管實際提出經驗借鑒。

關鍵詞：宏觀審慎監管工具；系統性風險緩沖；杠桿率

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（7）-0004-06

2007年次貸危機爆發，北巖銀行發生擠兌事件，引發英國對金融體系宏觀審慎監管的反思與改革，具體措施之一就是在英格蘭銀行內部新設金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC），負責制定宏觀審慎政策，開發宏觀審慎監管工具，維護英國金融體系穩定。中國人民銀行近年來也逐步強化宏觀審慎監管，本文希望通過梳理英國宏觀審慎主要監管工具及其使用經驗，重點介紹系統性風險緩沖工具的使用經驗，并結合我國金融監管實際提出經驗借鑒，為進一步完善我國金融監管提供有益借鑒。

一、當前英國主要宏觀審慎監管工具

（一）逆周期資本緩沖工具（Countercyclical Capital Buffer，CCB）

逆周期資本緩沖是針對最低資本充足率，在經濟繁榮期增加超額資本充足要求，動態調整資本充足率，以備在經濟蕭條期應對資本充足率的下滑，即讓銀行在經濟上行周期計提資本緩沖，以滿足下行周期吸收損失的需要。2016年4月，FPC發布設定CCB的政策聲明，要求被監管機構將其對英國借款人的所有貸款和其他風險敞口所需資本金提高至正常微觀審慎監管標準之上。CCB 本質上是在反映銀行體系內隨時間不斷變化的風險，一旦FPC認為英國銀行體系內風險積聚，就提高CCB比率，即增加銀行用來吸收潛在損失的額外資本緩沖，確保銀行體系持續發揮融資中介職能；而當危及金融穩定的風險逐漸下降或當信貸狀況疲軟時，FPC就下調CCB 比率，幫助銀行釋放部分資本，避免銀行進一步收縮信貸供給。

（二）部門資本金要求（Sector Capital Requirements，SCRs）

與CCB 類似，SCRs也是對銀行的額外資本金緩沖要求，目的是通過增加銀行資本金來提高銀行吸收意外損失的能力，降低金融危機出現的風險。與CCB 相比，SCRs針對性更強，FPC根據對特定部門（FPC認為該部門會對整個英國金融體系造成風險）風險的判斷，調整銀行對該部門風險敞口的資本金要求。SCRs適用于所有在英國設立的銀行、住房協會和受審慎監管局監管的投資公司以及這些機構的特定附屬機構。

（三）系統性風險緩沖（Systemic Risk Buffer，SRB）

2016年5月，FPC公布了系統性風險緩沖監管框架最終稿，認定具有系統重要性的金融機構，一旦這些機構減少對英國家庭和非金融機構的貸款，可能會對實體經濟造成不利影響。FPC可設定的SRB比率包括：0%、1%、1.5%、2%、2.5%和3%。在考慮多個因素后，FPC決定將SRB閾值設定為1750億英鎊，并且隨著總資產規模的增大，SRB比率相應提高，但低于該閾值的機構將暫時不受SRB約束，這一閾值未來會根據實際情況進行調整。

（四）杠桿率（Leverage Ratio，LR）要求

杠桿率是金融危機后巴塞爾委員會提出的用于補充銀行資本充足率的宏觀審慎監管工具，是銀行資本與總風險敞口或總資產的比例。2015年4 月，英國政府賦予FPC設定杠桿率要求的指令權，杠桿率要求可以應用于銀行、住房協會和受審慎監管局監管的投資公司。FPC認為，滿足杠桿率指標的資本應該是銀行在持續經營條件下，具有充分損失吸收能力的資本。因此，滿足杠桿率要求的資本以普通股一級資本為主，高觸發性額外一級資本為輔。

（五）住房市場工具

住房市場工具包括兩種，一種是房貸價值比（Loan to value ratio，LTV），另一種是債務收入比（Debt to income ratio，DTI）。LTV是按揭貸款價值與用來作為擔保的房地產價值的比率，FPC對所有銀行所發放的新按揭貸款中，高LTV的新按揭貸款比重設定了上限，主要是為了限制銀行對此類借款人發放按揭貸款，以降低借款人違約風險及房地產價值下跌對貸款人造成的潛在損失。DTI是借款人未償還債務與其年收入的比率。FPC對高DTI的新按揭貸款占所有新按揭貸款的比重設定上限，以限制家庭債務水平，提高金融穩定性。LTV和DTI工具適用于所有對自住房發放按揭貸款，并受審慎監管局和金融行為監管局監管的機構。

二、英國系統重要性機構的審慎監管與風險緩沖

FPC設立系統性風險緩沖資本要求的主要目的是，降低系統重要性金融機構發生風險后對市場可能帶來的負面沖擊。

（一）對系統重要性金融機構的評估和賦值

1.識別系統重要性。在識別系統重要性方面，英國金融政策委員會（FPC）借鑒了巴塞爾委員會針對國內系統重要性銀行（見附件1）的處理原則，這些原則闡述了評估系統重要性銀行的基本標準，包括規模、可替代性、關聯度和復雜性，以及復雜性引起的跨境交易活動。英國金融政策委員會（FPC）對系統重要性銀行的重要經濟功能做了分類（如圖1所示），包括存款、貸款、支付服務、資本市場和批發性融資活動，并反映出通過這些系統性銀行對經濟和金融體系造成破壞的關鍵渠道。

英國通過金融立法，實施“圈護法則”1，從結構上將系統重要性金融機構傳統業務與其他過度綜合化經營業務相分離，旨在限制這些機構的規模、可替代性、關聯性，而且限制他們參與復雜的金融交易和跨境活動，防止“大而不能倒”現象發生。因此，評估SIFI機構系統重要性的規模和可替代性的相關標準，主要是集中于這些機構的存款量、貸款和支付服務。FPC認為，評估系統重要性的主要標準是，通過限制對英國家庭和非金融公司的貸款，SIFI機構可能對英國經濟產生的潛在影響。SIFI機構占英國家庭貸款和私人非金融企業貸款比例接近80%，這些機構突然減少大規模的可用性信貸將對英國GDP產生實質性影響。endprint

2.系統重要性評分：使用SIFI機構的“總資產”對系統重要性進行測量和評分。FPC框架使用SIFI機構的“總資產”作為代表對系統重要性進行測量和評分，對英國家庭和非貸款金融公司的貸款占SIFI機構總資產的很大一部分。FPC認為，為正確反映這些機構對信貸供應進行限制的影響力，總資產是一個很好的指標。FPC還考慮使用一些更為豐富的測量方法對系統重要性標準的評估、測量和評分，如利用金融穩定委員會的重要經濟功能劃分標準來評估系統重要性。

（二）系統重要性閾值設定

FPC認為，設定系統重要性法閥值的最重要依據是當該金融機構陷入困境時，對英國國內信貸可能造成的沖擊。這里面包含兩個評價標準，一是該金融機構對家庭信貸的影響，二是該金融機構對非銀行業機構信貸的影響。FPC根據金融機構對家庭和企業的信貸規模來確定系統性重要金融機構的閥值，并借助計量分析來實證研究兩者之間的相關性。FPC的研究表明，金融機構總資產與其對家庭信貸的相關系數高達90.7%，與其對非金融機構信貸的相關系數高達91.2%。結合金融機構的家庭和企業貸款所占的市場份額，以及過去機構對資本短缺反應的經驗證據，FPC估計，一家擁有1750億總資產的金融機構，如果其資本缺口達到2.5個百分點，可能導致對家庭和非金融機構的信貸供應下降約六分之一。當這種規模的機構遭遇危機時，足以耗盡所有該機構對巴塞爾協議規定的緩沖區（即在沒有系統性緩沖的情況下，2.5%的資本留存緩沖），如果機構尋求重建由此導致的資本短缺（2.5個百分點），對市場的破壞性將是非常明顯。在這種情況下，其他機構很難在短時間內吸收大量的“去杠桿化”，由此導致的市場混亂可能會損害整個實體經濟的信貸總量。從英國金融機構的市場份額來看，英國大約80%的貸款由總資產規模在2000億或者更多的機構提供。綜合以上所有因素，FPC判定1750億英鎊的總資產是一個合適的系統重要性閥值，該閥值作為FPC的兩項強制性年度審查框架的一部分，可以與名義GDP或通貨膨脹一起調整。

（三）SRB的設定

FPC相關指令中明確，SRB由一級核心資本構成（CET1），SRB比率用CET1占風險加權資產的比重表示。FPC設定的SRB比率有：0%、1%、1.5%、2%、2.5%和3%。在設定系統性風險緩沖比例時，FPC考慮了需要多少額外資本來抵消這些機構的困境對英國經濟造成的嚴重潛在破壞。FPC利用“預期影響”框架和對銀行歷史損失的分析兩種方法，來增強系統性風險緩沖比例設定的準確性。

1.預期影響框架

設定SRB標度的一種方法是為系統企業設置額外的資本緩沖，這一資本緩沖和系統企業在困境時預期可能對經濟造成的額外損害相稱。金融機構的“預期影響”約等于它陷入困境的概率和其規模（即其總資產）的乘積。金融機構規模是度量該機構在困境時對經濟造成影響的指標，機構陷入困境的概率（PD）由一系列因素決定。

預期影響= PD×總資產

該公式存在如下假設：首先，規模被用來作為衡量機構困境對經濟影響的一個指標。在英國，較大的機構占有較高的貸款市場份額，因此在其困境時收緊貸款使其更有可能對經濟造成更嚴重的破壞。其次，確定一個基準非系統性企業，以和SRB機構的預期影響作比較。在確定這個基準非系統性企業時，需要依據FPC設定的系統性閥值（總資產1750億英鎊）。再次，由于股本需求高于非系統性機構其他資金需求，因此需要對陷入困境概率的降低率進行估計。歷史數據表明，當資本率上升時，陷入困境概率將會降低。最后，假定所有機構都將巴塞爾協議III中的一級資本要求（RWAs的8.5%）設定為基準線（包括資本保護緩沖）。運用這些假設，該框架通過（i）根據總資產1750億英鎊的基準機構計算其總資產比例；（ii）設定SRB比例能夠降低PD并與（i）成比例；（iii）應用于SIFI機構。相對于基準機構，一家機構的總資產越多，SRB比例就越高，這樣才能降低PD。

利用1993-2014年歷史分布數據，FPC測算了PD與資本充足率的關系。如當資本充足率為8.5%時，機構陷入困境的概率為4.2%；如果資本充足率提高到9.5%，機構陷入困境的概率為3.5%。那么，提高1個百分點的資本充足率可以降低PD的幅度為4.2/3.5=1.2，據此利用歷史數據測算不同資本充足率下的PD降幅如下表1。

2.歷史損失分布

FPC利用歷史損失分布的方法來對SRB的校準進行補充，該方法測算不同的SRB比例能夠覆蓋多少尾部損失。這種衡量損失的方法基于非常嚴格的標準來確定系統的緩沖需求：假定最具系統性機構應該在周期的所有點上維持資本，以防范系統性危機造成的最大損失風險。根據預期影響框架和歷史損失分布，FPC確定了如下SRB比率的門檻值（見表2）。據估計，SRB的校準將使英國最大的6家SRB機構的英國母公司的總資本比率增加不到1個百分點。FPC至少每兩年審查一次SRB框架，包括SRB校準、閾值和3%的區間上限，如根據名義GDP或通貨膨脹，閾值可以按照名義值進行調整。

（四）系統性風險緩沖的成本收益分析

FPC在制定系統性風險緩沖要求時，對該工具的成本和收益進行了比較分析，體現了其政策制定的嚴謹和科學性。該政策的主要收益是提高系統性金融機構的抗風險能力，降低其在困境時消減信貸的可能性，從而使經濟保持相對較高的產出預期。當然，實施該政策也需要承擔一定的成本，短時間內金融機構需要為滿足政策要求而去杠桿化，這可能導致經濟在短期內產出下滑，而且系統性風險緩沖資本要求可能增加機構的長期融資成本和借款成本，從而對金融機構的信貸產生結構性影響。FPC對此進行了估算，從總體來看，實施該項政策帶來的凈收益約為GDP現值的0.6%至0.8%（見表3）。而且，FPC相信，為滿足該政策導致的融資成本上升，由于受到市場競爭的約束，不會完全轉嫁給借款者。endprint

三、我國系統重要性金融機構監管實踐與存在的問題

（一）我國系統重要性金融機構監管實踐

1.2011年4月，中國銀監會印發《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》、從市場準入，審慎監管標準、持續監管和監管合作等方面，對未來提高我國系統重要性金融機構監管有效性作出了初步規劃。在中國銀監會公布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》中，提出應計提附加資本，國內系統重要性銀行附加資本要求為風險加權資產的1%，國際系統重要性機構的附加資本要求不得低于1%。隨后中國銀監會發布《關于實施<商業銀行資本管理辦法（試行）>過渡期安排相關事項的通知》，明確了2013-2018年國內系統重要性銀行的核心一級資本充足率和非系統重要性銀行的核心一級資本充足率，一級資本充足率和資本充足率的最低要求。2014年1月，中國銀監會發布《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》，要求表內外資產余額為1.6萬億元人民幣以上或者上一年度被認定為國際系統重要性商業銀行從2014年起披露全球系統重要性評估指標。據此，工行、中行、農行、建行、交行、中信、光大、華夏、平安、招行、浦發、興業、民生等 13 家銀行需對全球系統重要性評估指標進行披露。

2.人民銀行利用MPA對系統重要性金融機構進行監管。人民銀行從2016 年起將已有的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制“升級”為“宏觀審慎評估體系”（Macro Prudential Assessment， 以下簡稱MPA）。MPA將銀行分為三類，N-SIFIs（全國性系統重要性機構，即工農中建交），R-SIFIs（區域性系統重要性機構，一般為各省資產規模最大城商行）和CIFIs（普通銀行，含全國性股份制銀行）。在某些指標上MPA對三類銀行的考核標準有所差別。對于系統重要性附加資本，央行將N-SIFIs 或區域內R-SIFIs 作為參照銀行并要求為1%。其他機構按與參照銀行的資產規模比值來計算：機構i 系統重要性附加資本=0.5%+（1%-0.5%）×機構i 資產規模/參照機構資產規模。

（二）我國系統重要性金融機構監管存在的主要問題

一是國內系統重要性金融機構仍未確定。按照金融穩定理事會（FSB）與巴塞爾委員會（BCBS）發布的最新一期全球系統重要性銀行（G-SIBs）名單，中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行等4家中資銀行被納入其中。從國內情況來看，目前只有銀監會在其《商業銀行系統重要性評估指標披露指引》中，要求上一年度被巴塞爾委員會認定為全球系統重要性銀行的商業銀行或上一年年末調整后的表內外資產余額為1.6萬億元人民幣以上的商業銀行，按照巴塞爾委員會對全球系統重要性銀行的認定指標進行披露相關信息，但未自行確定國內系統重要性銀行。

二是關于系統重要性金融機構監管要求尚不明確。目前我國尚缺乏對于系統重要性金融機構進行監管的具體法律規則。中國銀監會2011年發布《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》，其中提出要根據國內大型銀行經營模式和監管實踐，從市場準入、審慎監管標準、持續監管和監管合作等方面加強系統重要性銀行監管。但由于該文件層級較低、內容較為原則、只涉及銀行業金融機構且嚴格來說不具法律約束力，不足以為系統重要性金融機構的監管提供法律依據和操作規程。我國現行的金融制度安排中尚未有一家監管機構或者委員會對系統重要性金融機構進行全面的監測和管理。從宏觀審慎和防范系統性金融風險角度看，中央銀行更加適合承擔對系統重要性金融機構的監管，目前人民銀行作為我國央行在金融監管中的主導地位和核心作用并不明顯。

（三）系統附加緩沖的比例設置缺乏靈活性

人民銀行將N-SIFIs 或區域內R-SIFIs 作為參照銀行并要求SRB為1%。從英國的經驗來看，系統性附加緩沖的比例隨著機構的資產規模而變化，這樣使得資本附加要求和資本規模相適應，從而降低資產規模較大的金融機構陷入困境而導致的損失，我國的系統重要性附加資本要求沒有隨著金融機構的資產規模變化而調整，降低了其應對風險沖擊的能力。

四、借鑒英國經驗，完善我國系統重要性金融機構的監管建議

（一）繼續強化央行的宏觀審慎監管職能

金融危機暴露出來的一個重要問題就是，英國監管當局缺乏專門的宏觀審慎監管部門和適當的宏觀審慎監管工具來提前處理金融體系中積聚的系統性風險。為此，英格蘭銀行成立了FPC，承擔宏觀審慎監管職責，并陸續開發相關宏觀審慎監管工具，以識別、監測并采取行動來減少系統性風險。從國際經驗看，強化中央銀行在防范化解系統性金融風險中的作用，是世界各國金融監管體制改革的趨勢。因此，我國也應繼續強化央行的宏觀審慎職能，并開發適合我國國情的宏觀審慎監管工具，以防范和化解我國金融體系的系統性風險。

（二）借鑒英國經驗準確識別和判斷系統重要性金融機構

盡快建立我國系統重要性金融機構識別體系。從英國來看，主要是將資產規模作為系統重要性的衡量標準。從我國來看，可以借鑒其經驗，評估SIFIs時釆用定量指標和定性判斷相結合的方法，定量指標包括規模、關聯性、可替代性、復雜性等四大類指標。同時，根據當前我國銀行同業業務發展的現狀及趨勢，納入同業資產占全行資產比例，融入資金占負債比例，銀行與非銀行金融機構進行合作的相關指標也納入監管范圍，使相關監管指標更全面、科學地反映系統重要性銀行在金融系統中的地位及其業務對其系統性風險的影響。

（三）制定合理的風險緩沖比例

英國FPC充分利用預期影響和歷史損失分析法來確定系統性風險緩沖比例，我國也應該借鑒當前國際上關于系統重要性金融機構的評估方法及閾值設定模型，在前瞻性考慮系統機構風險可能帶來的損失基礎上，運用定量分析模型，充分利用金融機構歷史數據統計系統性風險的特征、水平和變動趨勢，結合國際同類銀行的歷史損失數據，合理設定我國系統性金融機構的風險緩沖比例，endprint

（四）提高宏觀審慎工具的靈活性

如英國央行根據GDP變化調整系統性風險緩沖比例。我國宏觀審慎監管部門應根據外部環境的變化如經濟狀況、居民和企業負債情況、金融市場發展狀況及跨境借貸等，及時調整宏觀審慎政策工具，以最大程度降低政策工具的滯后效應，提高宏觀審慎監管工具的靈活性和有效性，確保金融體系穩定發展。

（五）對政策進行嚴謹的成本收益分析

從英國經驗來看，在出臺系統性風險緩沖資本要求時，從政策的收益和成本兩方面進行了嚴格的分析比較，從而使政策的出臺更具科學性和嚴謹性。我國在出臺相關政策時，也應該加入對政策的效果評估分析，充分研究政策在實施后的潛在收益和成本，從而使得政策的制定更具前瞻性和嚴謹性。

附件：1：巴塞爾委員會發布的國內系統重要性銀行（D-SIB）原則

評估方法

原則1：各國監管當局應當建立一套評估國內銀行機構系統重要性程度的方法。

原則2：D-SIB評估方法應能反映銀行破產可能帶來的潛在影響或負外部性。

原則3：衡量D-SIB破產影響的參照體系應是國內經濟情況。

原則4：母國監管當局應從集團的并表層面上來評估銀行系統重要性程度；東道國監管當局應評估在其司法管轄區內設立的外國金融集團附屬機構和本國銀行及分支機構的系統重要性。

原則5：判斷D-SIB破產對國內經濟的影響，原則上應當考慮以下特定因素：

（1）規模

（2）關聯度

（3）金融機構基礎設施的可替代性（包括銀行集中度）

（4）復雜程度（包括額外的復雜跨境行為）

此外，各國監管當局可以將其他能夠反映上述因素的數據納入具體評估中，如國內經濟規模等。

原則6：各國監管當局應定期對系統重要性機構進行評估，以確保評估能及時反映金融業的現狀。同時，對D-SIB的評估間隔不應明顯長于對G-SIB的評估頻率。

原則7：各國監管當局應公開披露其對D-SIB在國內經濟發展中的評估方法框架等相關信息。

更高的損失吸收能力（HLA）要求

原則8：各國監管當局應記錄系統重要性銀行HLA水平的校準方法和注意事項并形成文件。D-SIB的HLA水平應當可以量化調整，并在接受監管判斷時充分考慮國別差異因素。

原則9：對銀行的HLA要求應與原則5確定的系統重要性程度相匹配。在同時存在多個D-SIB司法管轄區域的情況下，可能意味著在不同D-SIB管轄區域之間需要劃分不同的HLA級別。

原則10：各國監管當局應確保G-SIB與D-SIB治理框架的兼容性。母國監管當局應從并表角度實施并校準HLA要求；東道國監管當局應從附屬或分支機構的角度實施并校準HLA要求。母國監管當局應對銀行集團總部進行獨立的資本充足測試，包括D-SIB的HLA要求應用于分支機構的情況。若銀行集團既是D-SIB又是G-SIB，母國監管當局還應當對其實施D-SIB或G-SIB中較高的HLA標準。

原則11：當銀行集團的附屬機構被東道國監管部門定義為D-SIB時，母國和東道國應在滿足東道國的法律約束下，就恰當的HLA標準進行配合協商。

原則12：HLA要求應充分滿足一級普通股（CET1）需要。此外，各國監管當局應在必要情況下，施加額外要求或采取其他政策措施以緩解D-SIB產生的風險。

參考文獻

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The Experience and Inspiration of Systemically Important Financial Institutions

Supervision in British

Peng Huafei

（Xi'an Branch PBC，Xi'an Shaanxi 710075）

Abstract：This paper reviews the macro Prudential tools taken to achieve the financial stability since establishment of the financial policy committee of England. Further，the paper focuses on the design and use of Systematic risk buffer tool. Combined the reality of China's financial supervision，the paper puts forward practical experience.

Key words：macro Prudential tools， Systematic risk buffer tool， lever ratioendprint