國有林區就業與社會保障制度重構

摘要：運用制度變遷理論，通過定量研究方法對吉林省國有林區進行實證分析發現：全面停伐后國有林區陷入運轉、就業、社保和轉型四大發展困境，破解困境的關鍵在于如何解決其就業和社保難題。著眼供給側結構性改革，應從制度供給和機制協同視角重構國有林區就業與社會保障制度，以實現林區產業結構優化與就業保障的制度均衡。

關鍵詞：國有林區；就業；社會保障；制度重構

中圖分類號：F831；F832文獻標識碼：A文章編號：10037217（2017）05012205

一、研究背景與理論基礎

國有林區發展經歷了一個特殊的歷史過程。由于長期計劃經濟體制與過度消耗森林資源的制度慣性和累積效應，國有林區森林生態功能及承載力嚴重下降，可采資源幾近枯竭，帶來了生態環境惡化的嚴重后果。全面停止天然林商業性采伐是黨中央國務院作出的重大戰略決策，目的是建立國有林區新體制，推動林業發展模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主[1]。這一重大制度變遷涉及林區一系列改革與制度創新。由于國有林區長期以來實行政企合一的管理體制，就業和社保領域計劃體制積淀較深，形成了制度變遷過程中的典型路徑依賴現象，停伐后新老矛盾交織，傳統制度供給與多元利益訴求并存，從而提出了國有林區就業和社會保障制度重構的現實需求。

針對國有林區改革與發展，國內學者大多集中于以下三個問題開展研究：一是解決林區貧困和就業問題[2]，

論證了就業與貧困的關系，闡述了通過多種途徑拓寬林區就業渠道的方法。二是國有林區社會保障問題的宏觀或實證研究

，主要從林區改革的制度變遷過程分析不同時期我國林區社會保障制度的時效及其變化，運用描述性統計分析方法、逆概率加權法、Probit模型、多元線性回歸分析模型等計量方法實證分析林區各項改革對職工家庭收入、就業及相關福利保障的影響[3]。三是林區產業結構調整優化問題研究，闡述了林區產業結構演變及差異，并對林區主導產業進行識別和分析[3]，針對林區產業結構相似度較高等問題提出產業結構優化的對策建議。

現有研究成果為國有林區改革和發展提供了有價值的參考，但缺乏對制度供給不足問題的分析和考量，且缺少制度變遷過程中的動態數據的分析和支持，更未從產業結構優化與就業和社會保障間的制度協同視角探索制度重構的框架和路徑。因此，需要從制度供給創新層面破解林區就業和社會保障難題。

新制度學派代表人物、美國經濟學家道格拉斯·諾斯（Douglass C·North，1920-2015），以制度變遷理論強調了制度因素的重要性，1993年他在《經濟史中的結構與變遷》中提出了包括產權理論、國家理論和意識形態理論在內的制度變遷理論，認為關于產權結構變革制度的變遷是經濟增長的決定因素[4]。本文依據制度變遷理論，對吉林省國有林區全面停伐后出現的發展困境進行實證分析和定量研究，嘗試解決兩個問題：一是從制度需求和供給層面回答如何實現林區轉型發展過程中的產業結構調整與就業社保的制度均衡；二是從機制協同層面回答國有林區社保制度改革的取向和路徑，從而重構體現社會政策托底的三方協同社保制度框架。

二、國有林區發展困境分析：以吉林省為例

吉林省國有林區集中分布在東部長白山地區，主要包括隸屬于吉林森工集團和長白山森工集團的18個國有林業局，以及輝南、長白、安圖、上營四個森林經營局，均為天然林保護工程區，總經營面積400.6萬公頃，有林地面積365萬公頃，活力木蓄積4.7億立方米，森林覆蓋率90.6%，林業人口44萬人，截至2015年末，在冊職工6.9萬人，不在崗26萬人，離退休7.7萬人。國家實施天然林資源保護工程以來，吉林省逐年調減采伐限額，到2014年采伐量已調減到134萬立方米[5]。自2015年4月起，國有林區全面停止了天然林商業性采伐，林區生存發展面臨四個困境：

（1）運轉困境。長期以來，國有林區森工企業的主業是采伐，為國家經濟建設提供木材，企業運轉支出完全靠采伐收入。停伐后企業收入大幅減少，雖然也發展了一些轉型產業，但基本處于規模小、層次低的起步階段，尚未形成維系林區運轉的支撐能力，使林區正常運轉舉步維艱。停伐前，18個國有林業局木材產量134萬立方米，采伐剩余物54萬噸，按照木材售價1579元/立方米、采伐剩余物500元/噸計算（2014年），銷售收入234億元[6]。停伐后國家按1000元/立方米給予停伐補貼，企業年均短收近10億元，而林區運轉費用并未減少，工資物價上漲還加劇了企業開支壓力。部分企業靠貸款給職工開支，到期不能還貸銀行就會停貸，企業面臨生存危機。

（2）就業困境。停伐后從事木材采運和加工的企業相繼停產，從業人員下崗3.6萬人，加上天保工程一期時一次性安置職工135萬人，國有林區無崗人員達17.1萬人[7]，面臨重新擇業，使林區就業空間進一步收窄。盡管森工企業通過增加管護、防火、培育等崗位暫時轉崗安置了一批人，但仍有2.1萬余人未能穩定就業，由于這一群體長期生活在林區，缺少轉移就業技能，再就業難度較大。如表1所示。

（3）保障困境。停伐后由于企業收入銳減，直接影響到林區職工社會保障繳費，突出表現為離退休職工醫療保險躉繳和老工傷躉繳難以為繼。截至2015年末，18個國有林業局離退休職工7.4萬人，兩項躉繳年需資金3.1億元[8]，停伐前企業尚可維持，停伐后這筆開支成為無源之水，造成離退人員人心惶惶，這種焦慮情緒傳導給在崗職工，使其后顧之憂愈發沉重，將直接影響林區社會穩定。

（4）轉型困境。長期以來，國有林區形成了以木材采伐為主導的產業體系，形成了產業空間高度集聚的發展模式；停伐后，木材采運

及加工全面停工，以采伐剩余物為原料的下游產業直接受到沖擊。

據長白山森工集團調查，停伐前木耳年生產規模2.5億袋，利潤2.15億元，從業人員1.66萬人；停伐后生產規模急劇萎縮86%，利潤減少75.58%，從業人員減少86.1%[9]。endprint

財經理論與實踐（雙月刊）2017年第5期

2017年第5期（總第209期）王向南：國有林區就業與社會保障制度重構

——基于吉林省的實證分析

注：數據來源于吉林省林業廳國有林區改革調研組在吉林森工集團和長白山森工集團的18個國有林業局的實地調查數據。

國有林區陷入困境，從成因上看，停伐只是外因和表象，內因是國有林區多年積累深層次矛盾的疊加反應，主要包括以下三個方面：

1.計劃體制積淀較深。東北國有林區的森工企業多是上世紀四五十年代建立的，主要是為滿足

經濟建設對木材的需求而建立，長期以來形成了相對封閉的運營模式和企業文化，習慣于按國家計劃安排生產，靠采伐木材解決生存發展的諸多難題，加之國家對林區投入不足，林區道路、供電供熱等公共基礎設施多年靠企業自身承擔，部分企業甚至把周邊鄉鎮的供水供熱都包辦了，從而使得森工企業計劃基因慣性依舊，市場元素活力不足。

2.產業依存度過高。由于森林資源相對較好，形成了國有林區經濟社會對木材采運的高度依賴，造成獨木支撐的產業格局。依據區域經濟學理論，產業空間分布狀況可通過產業區位基尼系數反映，該數值越大，表明產業空間分布越不均勻，產業空間集聚程度越高。據吉林省統計年鑒2013—2015年數據顯示，吉林省國有林區產業區位基尼系數為0.491左右，反映出其產業結構單一、產業集聚程度過高等問題。一旦傳統產業格局被打破，對林區生存發展和穩定造成負面沖擊。

3.制度和路徑依賴突出。在就業和社會保障領域，國有林區雖然經歷了向市場經濟變革的多重洗禮，但遠沒有走出經濟改革進程快速推進與社會領域傳統制度變革滯后的怪圈。從就業用工制度看，國有森工企業雖然在勞動用工自主權方面取得了積極進展，初步構建了全員勞動合同制，但對用行政手段配置勞動力資源仍存在依戀情結。

在國有林區富余職工安置上，還企盼用計劃管理的方式通過統籌統配解決失業問題。從社會保險方面看，國有林區已初步構建了包括養老、醫療、失業、工傷和生育五險在內的社會保險體系，但還存在與企業解除勞動關系的一次性安置職工的保險難題。特別是全面停伐后，國有林業局收入銳減，難以承擔已退休老職工醫療保險躉繳和新退休職工醫療保險續繳及老工傷躉繳等費用。

三、林區轉型背景下就業與社會保障的制度需求：影響和評估

林區產業結構優化對區域內就業和社保的影響需要分別從兩個維度加以判斷：一是產業結構合理化程度，即考量其是否能適應市場需求變化、產業間比例關系的協調性

以及對資源利用的效率；二是產業結構高級化程度，由此評估林區產業結構優化的整體條件和過程，通過創新機制和協調機制等制度設計，找到產業轉型發展的合理路徑和主要模式，提升產業素質，從而對就業和社保問題進行根本性改善。

（一）吉林省國有林區產業結構合理化與高級化程度的基本判斷

總體上看，吉林省國有林區產業結構單一，如圖1所示，第一產業占比26.96%，多為粗放經營；第二產業占比61.42%，規模較大但趨同性強，競爭力不足；第三產業占比11.62%，發展嚴重滯后。自1998年天保工程試點以來，到2014年已連續17年調減采伐量，但三大產業比例仍極不協調，為27∶61∶12，獨木支撐的產業格局始終沒有改變[10]。

圖12014年吉林省國有林區三大產業構成圖

從適應市場需求變化看，隨著城鄉居民對清潔水源、新鮮空氣、優美環境等生態產品需求日益強烈，國有林區在停伐后雖然在盡力調整適應這種需求變化，但幅度小、進展慢，其僵化體制和低效率還沒有從根本上得到改變。從產業間的協調性看，第一產業雖經停伐比重大幅下降，但第二產業加工層次低，原料對外依存度增強，貼牌產品多，自有品牌少，更缺少創新型名牌產品。比如家具產品，多數企業處于模仿和跟跑階段，缺少創新超越、躋身前列領跑并跑的理念和方式，整體效益差，競爭能力弱。第三產業在一、二產業滑坡的背景下，生產性服務業缺少需求拉力和發展活力，特別是電子商務、物流配送等現代服務業在部分林區還是空白。從資源利用效率看，由于產業間協調性差，林區的各類生產要素難以按市場需求轉換為適應消費升級的生態產品產出，不僅影響國有林區產出功能的有效提升，也在一定程度上制約了國有林區轉型發展進程。

從國有林區資源稟賦和區位條件看，優勢特色產業和戰略性新興產業所占比重較低。如森林生態旅游資源占全省旅游資源總量的80%以上，但在全省旅游經濟總收入中所占比重只有4.75%[11]，旅游景區、設施和線路設計缺乏整體性、協調性和系統性，更缺少文化內涵支撐，加快文化創意產業與旅游產業的深度融合，還需要在制度供給層面實現創造性變革。

（二）吉林省國有林區產業結構優化的模式選擇

加快轉型發展步伐，培育和壯大接續替代產業，增強國有林區生態保障功能和經濟產出功能，必須堅持產業發展生態化、生態建設產業化的方向，在增強生態效益和社會效益的前提下，確立有吉林特色的林區主導產業，構建生態引領產業轉型的結構優化模式。

1創新發展森林生態旅游產業。要圍繞提升森林生態旅游產業層次，突出國有林區資源開發人文歷史悠久、民族風情多姿多彩、冰雪休閑健身等消費熱點，探索文化產業與旅游產業融合推進的路徑和模式，豐富旅游產品內涵，體現森林生態文化特點，打造森林旅游品牌，增強吸引力、凝聚力，提升競爭力。

2積極培育森林康養產業。發揮國有林區生態環境資源優勢，針對老齡社會健康養老服務需求，推進三個結合，即把綠水青山和森林康養結合起來、把養老服務和醫療保健結合起來、把森林度假和慢性病療養結合起來，吸引城鎮老年群體到林區休閑健康養老，在擴大林區就業空間同時，補充社會養老機構不足、模式單一的缺欠。

3大力開發森林綠色食品產業，拓展林區經濟發展空間。開發和培育森林保健食品品牌，變初級加工為深度加工，變單一產品為系列產品，變原料產品為終端產品，提高森林綠色食品附加值，為林區就業和職工增收拓寬渠道。endprint

（三）生態引領產業轉型模式下有效供給與有效需求的改善

生態引領產業轉型基本要求是在保護森林生態的基礎上，實現產業優化升級和民生持續改善，

以林業供給側結構性改革為主線，以滿足社會對林業生態服務的需求和國有林區對民生改善的訴求為導向，在制度供給和產品供給兩個方面，增強森林生態產品供給的有效性，即最大限度滿足社會公眾對生態產品的多樣化需求，以有效需求改善拉動國有林區民生林業的健康發展。

1.在制度供給方面，要著眼改善林區就業和完善林區社會保障體系兩個重點，在制度安排和政策設計上，進行創新性探索，發揮制度供給的導向和規制作用，特別是改變長期以來對國有林區重取輕予的制度安排和政策取向，構建少取多予放活的政策體系，重點解決好國有林區基本公共服務本體化程度高、均等化程度低、社會保障游離于城鄉制度優惠和政策優惠之外等問題。

2.在產品供給方面，要發揮國有林區位于長白山腹地的區位優勢，在不改變國有性質基礎上，探索森林資源所有權、承包權、經營權三權分置的制度，促進林地林木由相對固化的資源狀態向激活要素的資本狀態轉化，實現資源資本化、資本流動化、產業生態化，切實實現市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用的有機結合，以盤活林地資源為驅動，拉動經營主體和林地經濟的多元化發展，加快林區生產方式和經營方式轉變，促進國有林區產業優化和轉型升級。

四、基于煥發林區就業活力和制度維穩的供給側改革：取向與保障

（一）林區內外結合以創業帶動就業的多元化就業格局

國有林區走出四個困境關鍵在于解決就業和社會保障兩大難題，

必須著眼林區內外兩個市場，堅持以創業帶動就業，構建多元化就業格局。

1.林區內部就業。 一是依托林木、林地資源發展特色種養殖業，

分類指導、一場一策，以基層林場為載體，以職工家庭為單元，種植業以原生態經濟為主，有序發展越橘、林下參、仿野生靈芝、五味子、山野菜、天麻、食用菌等產業，形成規模培育市場；養殖業以標準化規模養殖林蛙、森林豬、蜜蜂、梅花鹿、肉牛、森林雞、冷水魚等。同時利用森林生態資源發展現代服務業，依托長白山旅游資源組織引導林區職工發展農家樂、林海人家、山貨莊、運輸物流等產業模式。二是圍繞生態建設，大力培育綠化苗木、美化苗木、觀賞苗木、經濟苗木，為擴大林業增長空間培育后備資源。

構建“以旅游為龍頭、以基地為載體、以科技為支撐、以市場為引領”的林區全民創業體系，形成職工群眾全面參與、戶戶有產業、人人有事業的創業氛圍。

2.林區外部就業。 林區外部就業即林區職工轉移就業，要充分考慮鋼鐵、煤炭等產業去產能、去庫存，大量職工下崗的現狀，這既收窄了林區外部就業空間，也給林區職工轉移就業加大了競爭壓力[12]，因此，國有林區屬地政府要充分發揮調控引導作用，有計劃地組織再就業培訓和對口勞務輸出，實現林區職工再就業與林區外勞動力市場用工精準對接。

（二）體現社會政策托底的三方協同社保制度變革

林區社會保障制度改革和完善的目標取向應兼顧林區治理與國家治理體系相協調，與社會整體社保制度相銜接，與適時消解林區新矛盾、新風險相適應，充分考慮發揮民生改善和社會維穩功能的制度理性，建立并實施企業—職工—政府三方協同的托底性制度安排。

1.企業社會責任的履行。在城鎮化加快推進和全面建成小康社會的宏觀背景下，國有林區面臨產業轉型、社會轉型和福利供給制度轉型的多重壓力，特別是全面停伐后，國有森工企業收入銳減，支撐運轉已經非常艱難，但仍需履行社會責任，積極籌劃職工社會保障繳費資金，

擔起

林區社會維穩的主體責任。在資金緊張的前提下，可考慮在林區各項補助資金中專設免息社保扶持資金，在企業接續產業盈利后通過稅前扣除抵扣項。

2.職工個體權責同一性的平衡。林區社會保障制度經歷了由企業保險向地方保險轉變，再向社會保險過渡的多次變革，初步形成了與勞動者就業相關聯的新型社會保障體系，社保資金由單位和個人共同負擔，實現社會統籌和個人賬戶相結合，這標志著職工在獲得各項社保福利權利的同時，也要承擔一定的義務，社會保障要求責任與權利的對等，因此，職工個體要明確參保繳費是作為享受保障權利的基本前提，這種權利和責任的平衡應充分體現在林區社保制度改革的目標選擇上。

3.核心性制度保障功能的發揮。國有林區森工企業是國有企業的重要組成部分，按照責權事權相統一的原則，國家應發揮核心性保障功能，這里的核心性首先是要從社會政策托底的需要出發，建立一套由中央財政統籌為核心的多層次、多元化、多渠道社保資金支撐體系，統籌解決國有林區完善社會保障制度的歷史遺留問題；其次，針對企業社會保障成本較高的制度性問題，通過變革不斷降低制度性交易成本，以實現供給側結構性改革目標。

國有林區社會保障制度重構的重點在于實現制度供給的均衡：一是林區轉型發展的產業優化制度與就業保障制度間的協同；二是社會保障制度中政府機制和市場機制，以及職工個體三者責權利適度選擇的行為均衡，確保各方責任與享有資源的相互協調。

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（責任編輯：墨彥）endprint