地方政府激勵機制的重構與農民工市民化

李英東　劉濤

摘要：從理論上分析了在晉升激勵和財政激勵機制下，地方政府行為對農民工市民化的影響。同時，基于2003-2012年的面板數據，通過構建農民工市民化增長率、晉升激勵和財政激勵指標，采用靜態OLS和動態GMM的實證分析。研究結果發現：以往的晉升激勵機制和財政激勵機制不利于農民工市民化，財政激勵會強化晉升激勵對農民工市民化的阻礙作用，農民工市民化進程還具有自我弱化的趨勢。需要通過轉變政府官員考核機制，調整中央和地方財權和事權關系，健全地方政府的財力保障制度，改革戶籍制度，為農民工市民化提供動力機制。

關鍵詞：地方政府；晉升激勵；財政激勵；農民工市民化

中圖分類號：F8127文獻標識碼：文章編號：10037217（2017）04011006

一、引言

2016年，中國農民工總量達到2.8171億人，占中國總人口的1/5①。

然而，進城農民工難以在城市

獲得與城市居民同等的教育、醫療、社保、住房待遇，盡管已經進城就業卻不能成為城市永久市民。

緩解與消除農民工進城卻不能獲得市民待遇的“半城市化”現象，實現農民工市民化，不僅有利于提高農民工的福利與人力資本水平，對于開拓國內消費市場，提升總需求，化解產能過剩，實現經濟持續增長都具有重要意義。

目前多數學者將

半城市化現象歸因于戶籍制度。

陳釗（2011）認為，

戶籍制度導致城市內部“二元社會”的分割在就業市場、居住區及居民心理層面廣泛存在[1]。蔡昉等認為，城市戶口背后是全面的城市公共福利，城市居民通過影響城市政府政策維護自身利益，阻礙了農民工市民化進程[2]。王桂新等也認為，在農民工市民化的過程中，

城市居民的抵制會阻礙農民工和城市居民的融合[3]。也有學者認為，在“GDP錦標賽機制”下，公共服務支出不是地方政府優先考慮的目標[4]。

陸成林（2014）認為，農民工市民化成本較高，導致地方政府沒有激勵和財力推行市民化[5]。

分稅制改革以來，地方政府不僅存在促進財政收入增長的激勵，而且在“追求GDP增長的晉升錦標賽”下，地方政府官員有極大的激勵將有限的財政資源集中用于經濟建設，而不愿意提高公共福利支出的比例[6]，導致農民工在城市的福利和權利不足。因此，戶籍制度改革的關鍵就在于轉變地方政府的行為模式，構建新的地方政府激勵機制，使地方政府有激勵推動公共服務均等化，加快農民工市民化進程。

目前，對地方政府激勵機制如何影響農民工市民化的研究并不深入，更缺少實證性論文。本文在分析地方政府激勵機制與農民工市民化關系的基礎上，利用29個省市2003-2012年的面板數據，通過構建激勵機制指標，利用面板數據模型進行檢驗。

二、原有的地方政府激勵機制與農民工市民化進程

1994年，為了解決“兩個比重下降”的問題，中國推行了分稅制改革。分稅制改革后，中央政府的財權得到了有效保證，但地方政府卻面臨支出責任廣泛而繁重、收入來源卻相對不足的困境。如圖1所示，1994年后，中央政府在全國財政總收入中所占比例明顯上升，地方政府所占比重顯著下降。

在公共支出方面，地方政府不僅需要承擔維護社會穩定、促進經濟增長的責任，還需要提供教育、醫療、社會保障等基礎性、社會性公共產品。由于地方政府在財政總收入中的分享比例降低，而支出責任依然存在，且隨著公共服務需求的增加還會不斷強化，導致地方政府的財政收入和支出之間的不平衡不斷加劇。分稅制改革試圖通過轉移支付彌補地方政府的財力不足與收支缺口，而詹晶的研究得出，在其他條件相同的情況下，經濟和財政狀況較好的地區獲得的轉移支付也越多[7]。

可見，轉移支付制度并沒有有效地彌補地方政府的財政收支缺口。因此，在分稅制改革后，地方政府具有非常大的激勵增加財政收入，改善財政狀況。與此同時，中央政府在考核地方政府官員的政績，任免地方干部時，將地方GDP增長速度作為主要的考核指標，使得地方政府官員面臨在任期內推動地方經濟高速增長的激勵[8，9]。

農民工市民化實質上是要求地方政府為農民工提供與城市戶籍居民同等的公共福利待遇，這增加了地方政府的財政支出責任，加重了地方政府的財政壓力。同時，公共福利支出屬于消費性支出，對地區經濟增長的作用在短期內難以顯現。因此，在晉升激勵機制和財政激勵機制下，地方政府推動農民工市民化的意愿并不高。基于此，下文將提出：

假設1：面臨晉升激勵的地方政府官員缺乏推動農民工市民化的動力。

財經理論與實踐（雙月刊）2017年第5期

2017年第5期（總第209期）李英東，劉濤：地方政府激勵機制的重構與農民工市民化

財政分權改革以來，地方政府逐步獲得了經濟決策權與財政自主權，可以將地方政府掌握的經濟與財政資源用于促進市場發育與經濟增長。用于基礎設施、招商引資的生產性支出能夠在短期內促進地方經濟增長，而用于社會福利的消費性支出對地區經濟增長的作用，需要經過很長時間才能顯現出來。在以GDP增長為主要考核指標的“晉升錦標賽”機制下，地方政府官員為了在任期內實現晉升的目標，需要在短期內促使轄區的經濟增長速度高于其他地區。因此，地方政府官員會極力推動本地經濟增長，將有限財政資源優先用于促進近期經濟增長的基礎設施與經濟建設支出，大力發展城市經濟，吸引資金、技術、勞動力等生產要素在城市中聚集，把自己的“餅”做得比別人更大。此時，農民工不斷向城市聚集，增加了對于城市公共福利的需求。但是，為農民工提供與市民同等的公共服務對經濟增長的作用在短期內難以顯現，對于提升地方政府官員政績的作用不大，還會增加政府財政支出。因此，地方政府不愿增加針對農民工的公共福利支出，不少大城市甚至強化戶籍門檻，導致農民工市民化進程緩慢[10]。也就是說，晉升激勵機制促使官員們極力推動地方經濟增長，而推動農民工市民化對GDP增長的貢獻不明顯，還會增加地方政府財政支出壓力。因此，在“GDP晉升錦標賽”機制下，地方政府缺乏動力推動農民工市民化。endprint