基于耕地保護視角的建設用地集約利用成效評價
——以福建省為例

易志輝,楊荔陽,林 斌,范協裕,邱龍霞*

(1.福建省國土資源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市國土資源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建農林大學資源與環境學院,福建 福州 350002)

基于耕地保護視角的建設用地集約利用成效評價
——以福建省為例

易志輝1,楊荔陽2,林 斌2,范協裕3,邱龍霞3*

(1.福建省國土資源信息中心,福建 福州 350001; 2.莆田市國土資源信息中心,福建 莆田 351100;3.福建農林大學資源與環境學院,福建 福州 350002)

基于耕地保護內涵，以生命周期理論為指導，采用基于AHP法的物元模型，進行福建省建設用地集約利用成效評價。研究結果表明：福建省省級層面建設用地集約利用成效呈中等水平，用地規模挖潛和盤活潛力有提升的空間；市級層面建設用地集約利用成效多數呈良好和中等水平，沿海市域建設用地集約利用成效高，內陸市域建設用地利用相對粗放；縣級層面建設用地集約利用成效空間分布差異性顯著，其集約利用水平與建設占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率和供而未用土地處置率等評價指標相關。據此，提出3點針對性建議：(1)提高建設用地集約利用水平，挖潛盤活建設用地;(2)完善用地審批系統，落實耕地占補平衡;(3)研究耕地價值補償機制，提高占用耕地成本。

耕地保護；建設用地；集約利用成效；物元模型

當前我國正處在經濟發展轉型、城市規模迅速擴張以及建設用地需求不斷上升的階段，城市土地粗放利用問題普遍存在，城市建設占用耕地規模不斷擴大[1-4]，耕地后備資源匱乏，多數城市面臨著經濟增長和耕地保護的雙重壓力[5]。因此，耕地保護與建設用地集約利用的協調與雙贏成為國內外的研究熱點之一。國外已有將城市土地集約利用理念應用于城市規劃、土地持續利用等方面的成功經驗[6]。國內學者多側重于建設用地集約利用的評價內涵研究，從人口、經濟、社會、生態效益、管理等角度構建評價指標體系[1,7-11]，而基于耕地保護視角和土地生命周期理論的建設用地集約利用成效評價研究尚未有先例。建設用地集約利用評價方法主要有熵權TOPSIS模型、障礙度模型、AHP法、物元模型、灰色關聯分析、動態度模型、隸屬度分析、主成分分析法等。其中，物元模型除了可以對評價對象進行綜合定量評價外，還可以從單因子角度解釋各評價指標與總體結果的定量聯系，同時，可根據關聯度值對評價結果是否可向經典子集區域轉化作出解釋，已被廣泛采用。生命周期理論目前已被引入土地管理模式中[12-13]，用于闡述土地由耕地到建設用地轉化過程中的“批、供、用、補、查”等土地管理業務環節及其過程效率?；诖?，本文從耕地保護內涵出發，以生命周期理論為指導，研究建設用地集約利用成效評價指標體系的構建，并綜合采用層次分析法和物元模型，分別以福建省市域和縣域為評價單元展開綜合評價，研究耕地保護視角下的建設用地集約利用成效評價，為緩解耕地保護與建設用地擴張的雙重壓力提供一種新的思路。

一、研究區概況

福建省地處中國東南沿海，東與臺灣地區隔海相望，東北與浙江省相鄰，西、西北與江西省接壤，西南與廣東省毗連；屬亞熱帶季風氣候區，氣候熱量豐富、濕潤多雨；境內地形地貌錯綜復雜，山地丘陵多，平地少，素有“八山一水一分田”之稱。全省坡度小于15°的土地面積約295萬hm2，占土地總面積的23.8%，集中了全省97萬hm2的耕地和39萬hm2的建設用地，是城鎮化、工業化發展的主要承載空間，同時也是農業主產區，建設用地發展空間與農業生產、生活空間重疊度高,適宜建設的土地空間狹小?！笆濉逼陂g，全省年均建設用地在1.7萬hm2以上，新增建設用地指標有限，建設用地供需矛盾加劇[14]。同時，建設用地布局不合理，單位土地產出率較低，土地閑置和粗放利用現象不同程度存在，且城鎮建設用地增長的同時，農村居民點用地不減反增[15]。

二、研究方法

(一)指標體系構建

1.基本內涵。建設用地集約利用,是指在符合法規、政策、規劃的前提下，通過城市建設用地存量挖潛、結構調整、布局優化來降低建設用地消耗和增加對土地的投入，以期不斷提高城市建設用地利用效率和效益。根據“批、供、用、補、查”土地生命周期理論(圖1)，土地業務基于年度土地調查更新數據，依據土地利用總體規劃進行土地用途管制，并根據規劃進行項目建設報批，涉及土地征收、儲備、供應與出讓，而后通過土地登記歸于地籍。每一個環節均貫穿著耕地保護主線，土地利用總體規劃優先保障耕地保有量，建設用地審批確保集約節約用地和耕地占補平衡，土地執法過程中耕地違法占用是其重點核查內容。從耕地保護視角上看，建設用地業務與耕地保護是對立統一的。一方面，為了保證城市發展與經濟建設需要，地方行政部門必須保證土地的供應，主要體現在土地規劃、土地供應等方面；且隨著城市用地的擴大，城市建設占用耕地與耕地資源稀缺之間矛盾尖銳。另一方面，建設用地集約利用評價與監管是耕地保護工作的重要內涵，進一步提高建設用地集約利用成效可在保障用地需要的同時減少對耕地資源的占用。因此，有必要在土地供應監管、土地利用成效、管理效率和執法效率等方面對建設用地集約利用成效進行考核?；诖?，以耕地保護為出發點，本文從用地保障、用地效率、用地效益、用地績效等4個方面出發，構建建設用地集約利用成效評價指標體系。

圖1 土地生命周期理論

2.基本原則。建設用地集約利用成效評價的基本原則包括以下3個方面：(1)綜合性原則。耕地保護的核心內涵是耕地總量動態平衡，包括數量、質量、品質、空間、時間等5個方面，是一項綜合性評價。耕地資源具有自然和社會兩種屬性，建設用地集約利用涉及經濟社會屬性。因此，基于耕地保護視角的建設用地集約利用成效評價必須全面考慮生態、社會、經濟和環境的驅動因素，采用綜合評價模型進行分析，才能作出科學、正確的評價。(2)現勢性原則?？茖W獲取具有現勢性、真實性、準確性的評價指標數據，對評價結果的科學、正確與否十分重要。因此，在構建評價指標體系時，應從當前已有的土壤、生態、社會、經濟和環境調查資料，以及國土資源基礎數據庫中，科學選取可獲取的、具有現勢性的指標數據。(3)可操作性原則。評價指標體系應具有可操作性，包括3個方面：一是數據資料的可獲得性，即數據資料盡可能通過查詢已有數據庫和查閱相關年鑒獲得，或者基于現有資料加工整理獲得；二是數據資料可量化，即可以用具體數據或具體文字來分級描述具體指標的情況；三是指標設置盡可能少而精，能夠反映評價的主要目標。

3.指標體系構建?；谏鲜瞿繕撕驮瓌t，本文構建了基于耕地保護視角的建設用地集約利用成效評價指標體系(表1)。具體包括：(1)用地保障指數，反映用地保障的能力和水平，指數值越高，用地保障程度越高。以規劃保障指數為二級指標，由規劃指標保障率、規劃修改比例和建設占用耕地比例等3個三級指標組成。(2)用地效率指數，反映土地資源供應和利用的效率以及土地承載社會經濟總量的能力，是正相關指標。以供應利用指數為二級指標，由批地供地率和供地使用率等2個三級指標組成。(3)用地效益指數，反映土地利用的經濟效益，是正相關指標。用地效益包括社會效益、生態效益和經濟效益等3個部分，本研究主要從經濟效益角度出發。以經濟增長耗地指數為二級指標，由單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量和單位地區生產總值耗地下降率等2個三級指標組成。(4)用地績效指數，反映土地的管理績效，是正相關指標。以用地管理指數和地產市場指數為二級指標，其中，用地管理指數由閑置土地處置率、供而未用土地處置率、閑置土地占當年新增建設用地比重、城市存量土地供應比率等4個三級指標組成，地產市場指數以城鄉建設用地增減掛鉤率為三級指標。

表1 建設用地集約利用成效評價指標權重及排序

(二)數據來源與評價數據庫建立

以2015年為評價時間點，以福建省行政區劃圖為評價單元底圖，依據選取的指標體系，抽取福建省用地審批系統、土地整治系統、土地利用規劃系統、土地市場動態監測監管系統和年度土地變更調查數據庫等與評價指標相關的數據字段，對缺失的數據進行匯總并重新獲取以保證數據的完整性，利用SPSS軟件中的回歸分析等模塊對獲取的指標值進行分析，并剔除異常值，最后采用GIS空間關聯手段，獲取評價指標的基礎數據字段，通過字段運算得出評價指標數據，建立評價單元空間與屬性數據庫。

(三)基于AHP的物元模型評價方法

本文采用基于層次分析法(AHP)的物元模型評價方法，通過每個評價單元的綜合關聯度來反映同一等級地塊的差異，同時分析單因子關聯度來反映影響地塊的限制因子及其限制程度，進而對評價對象提出差別化措施。在經過數據標準化等預處理后，評價流程的關鍵步驟包括以下4個方面。

1.節域與經典域確定。物元分析理論擴展了模糊數學中的隸屬度函數概念，將關聯函數的邏輯值域(經典域)從{0，1}擴展到(-∞，+∞)，使得對物元對象的討論從“屬于”和“不屬于”的定性描述中擴展為定量化的描述，根據各評價指標對建設用地集約利用成效的影響程度不同，本文將市域和縣域建設用地集約利用成效評價等級分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級等4個等級。

經典域子集合的確定是物元模型劃分評價等級的主要工作。本文在參考已有研究成果及專家意見的情況下，綜合利用ARGGIS軟件中的空間分析和地統計方法，根據數據分布特征，采用頻數直方圖中的數據拐點作為經典域劃分的依據，經典域和節域的取值范圍如表2所示。

表2 建設用地集約利用成效評價指標經典域、節域的取值范圍

2.指標權重確定。本文首先采用專家打分法對各層次的元素進行比較判斷，確定相對重要性，進而利用AHP法確定各個評價指標的權重(表1)，具體流程如圖2所示。

圖2 評價指標權重確定流程圖

3.關聯度計算與等級確定。關聯函數是描述物元與特定經典域的量化工具，是計算關聯度的工具，取值范圍為(-∞，+∞)。單因子關聯度Kj(νi)計算公式如式(1)所示[16]：

(1)

(2)

式(1)和式(2)中，νi表示指標量值；h表示全體評價等級；Xji表示經典域區間；aji和bji分別表示描述指標關于各等級經典域區間的上下限值；Xhi表示節域區間；ahi和bhi分別表示描述指標關于各等級節域區間的上下限值；Kj(νi)表示待判物元R0關于等級j的關聯度(i=1，2，…，n；j=1，2，…，m)；ρ為距離函數，表示特征值與有限區間的距離；ρ(νi，Xji)表示νi與待判物元R0經典域區間Xji的距離；ρ(νi，Xhi)表示νi與待判物元R0節域區間Xhi的距離。

計算單因子關聯度后，以加權求和的形式計算綜合關聯度。待判物元關于等級j的綜合關聯度Kj(Hi)是單因子關聯度Kj(νi)的加權和，計算公式如下[16]：

(3)

其中，Wi表示各個評價指標的權重。

4.結果判定。物元模型的特色之一就是將評價結果的綜合關聯度擴展到(-∞，∞)上，并且不同取值具有不同的意義。根據式(3)，若Kj(Hi)=maxKj(Hi)(j=1,2,…,m)，則評價指標νi屬于等級j，取值規則如表3所示。

表3 物元分析結果評判表

三、建設用地集約利用成效結果分析

福建省省級建設用地集約利用成效呈Ⅲ級水平(表4)，綜合關聯度為0.021>0，符合Ⅲ級標準，但符合程度不高，有提升轉化的空間。根據其評價單因子關聯度水平，鑒于福建省“八山一水一分田”的土地利用現狀，建設占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率、供而未用土地處置率和城市存量土地供應比率均呈Ⅲ級水平，拉低了全省的集約水平。

從市域建設用地集約利用成效來看(表4和圖3)，市域單元綜合關聯度介于-0.247和0.051之間，寧德綜合關聯度最大(0.051)，平潭綜合實驗區綜合關聯度最小(-0.247)。根據評價結果，待判物元沒有處于Ⅰ級水平的市域。Ⅱ級水平的市域主要集中在東南沿海區域，福州、廈門、寧德和莆田等4個沿海地市，以及內陸地市三明的綜合關聯度介于-0.229和0.051之間。其中，僅寧德綜合關聯度大于0，符合Ⅱ級水平的評價標準；而福州、廈門、莆田和三明等4個地市的綜合關聯度均小于0，與Ⅱ級水平的評價標準符合度不高，但有向Ⅱ級水平提升和轉化的空間。漳州、泉州、龍巖和南平等4個地市，以及平潭綜合實驗區處于Ⅲ級水平。其中，泉州綜合關聯度大于0，符合當前建設用地的集約利用水平；而漳州、龍巖和南平等3個地市，以及平潭綜合實驗區的綜合關聯度均小于0，其建設用地集約利用水平相對泉州而言，提升空間較大。

表4 福建省建設用地集約利用成效評價綜合關聯度

圖3 福建省市域建設用地集約利用成效評價等級圖

從縣域建設用地集約利用成效來看，縣域單元綜合關聯度介于-0.373和-0.022之間，所有待判物元綜合關聯度均小于0，但均介于-1和0之間，說明評價單元對所處水平的評價標準符合度不高，可以通過所參與的評價指標進一步改進，轉化為各自單元所處水平。其中，綜合關聯度高值為周寧縣，低值為鯉城區，值越大，則與該單元所評價的結果符合度越高。由圖4可知，處于Ⅰ級水平的縣(市)面積占全省81個參評縣(市)土地總面積的11.42%，共有16個縣(市)建設用地集約利用成效處于Ⅰ級水平，占全省參與評價縣(市)總數的19.75%；處于Ⅱ級水平的縣(市)面積占全省81個參評縣(市)土地總面積的40.57%，共有30個(縣)市建設用地集約利用成效處于Ⅱ級水平，占全省參與評價縣(市)總數的37.04%；處于Ⅲ級水平的縣(市)面積占全省81個參評縣(市)土地總面積的34.83%，共有21個縣(市)建設用地集約利用成效處于Ⅲ級水平，占全省參與評價縣(市)總數的25.93%；處于Ⅳ級水平的縣(市)面積占全省81個參評縣(市)土地總面積的13.18%，共有14個縣(市)建設用地集約利用成效處于Ⅳ級水平，占全省參與評價縣(市)總數的17.28%。從縣域建設用地集約利用成效評價等級的空間分布情況來看，不同集約利用成效水平的縣(市)評價物元空間分布具有分散性和隨機性。福建省中部內陸縣(市)和東部縣(市)集約利用成效水平較好，中部三明地區的建寧、泰寧、寧化、明溪、將樂、清流、永安、尤溪、三元和大田等呈片狀分布，建設用地集約利用程度較高；東部沿海的莆田和廈門集約利用成效較好的縣(市)也呈片狀分布，而寧德和福州建設用地集約利用程度較高的縣(市)則呈環狀分布；兩翼的漳州、南平和龍巖地區一帶的縣(市)集約用地水平有待進一步提高。其中，集約利用成效處于Ⅰ級水平的縣(市)空間分布集中在福建省中部軸線上，廈門和寧德地區的Ⅰ級水平的縣(市)在空間上以中軸線呈對稱分布；集約利用成效處于Ⅱ級水平的縣(市)則沿中部向兩翼呈片狀集聚分布；集約利用成效處于Ⅲ級水平的縣(市)主要為龍巖和南平的山區縣(市)；集約利用成效處于Ⅳ級水平的縣(市)空間分布則較為分散，其集約利用水平與建設占用耕地比例、批地供地率、閑置土地處置率和供而未用土地處置率等評價指標相關。

圖4 福建省縣域建設用地集約利用成效評價等級圖

四、基于耕地保護視角的建設用地集約利用對策

建設用地集約利用成效評價結果表明，建設用地規模挖潛和盤活具有較大的可操作空間。福建省年度土地變更調查數據顯示，2015年末全省耕地總面積133.63萬hm2，人均耕地面積僅0.034 hm2，人地矛盾突出。因此，在最嚴格耕地保護制度的日常態勢下，采取基于耕地保護視角的建設用地集約利用措施是適用于當前社會經濟發展與耕地保護的雙贏策略。

(一)提高建設用地集約利用水平，挖潛盤活建設用地

集約用地的最終目的在于提高城市空間的利用水平，水平方向盤活和挖潛存量建設用地，提升批準用地使用效率；垂直方向向地上和地下要空間，提高單位用地的集約利用水平。因此，建立行業用地單位標準和容積率標準是提高不同類型用地集約利用水平的有效途徑。在批地供地初期，省級國土部門要嚴格按照設定的行業用地標準進行用地審批，鼓勵用地項目業主單位在標準范圍內進行開發建設，設置達標等級并依據等級給予相應的階梯稅費優惠率，在補充耕地開墾項目安排或用地審批階段給予排隊優先特權；對于用地集約達標的縣(市)政府，給予用地審批優先或相應的指標優待等。同時，省級政府部門負責制定標準和落實最終用地指標，市級政府部門負責安排項目用地和落實優先權利，縣級政府部門負責項目用地的具體執行，并從“批、供、用、補、查”土地生命周期出發，省、市、縣三級聯動，監管建設用地的集約利用動態過程。

(二)完善用地審批系統，落實耕地占補平衡

嚴格控制建設占用耕地，對建設項目占用耕地的可行性和必要性進行深入研究與評估，按照相關法律法規進行程序審定。完善用地審批系統，與耕地質量等級數據庫關聯，實時反映建設占用耕地的數量與質量等級；同時，對接補充耕地質量等級數據庫，遵循“占水田補水田”的原則，實時選取并劃定數量不減少、質量不降低的補充耕地，形成補充耕地質量分布圖，將其地理坐標數據返回到土地整治系統進行數據庫更新；在條件允許的情況下設定監測樣點，進行耕地質量定點監測，將耕地占補平衡制度落到實處。耕地占補平衡由省級政府部門落實，縣(市)政府部門進行異地耕地占補平衡，因此，省級政府部門下達任務指標時，要優先考慮集約用地達標的縣(市)，給予一定的指標核減作為獎勵措施。在異地耕地占補平衡執行過程中，占用耕地指標與補充耕地指標直接進行交易，以商品的形式一次性完成交易；而耕地指標補充方通常為經濟較為落后的山區縣(市)，探尋將耕地交易指標作為一種股份媒介，讓耕地補充方長期受益，這是沿海較發達縣(市)反哺內陸山區縣(市)的一條有效途經。

(三)研究耕地價值補償機制，提高占用耕地成本

當前的耕地占用補償制度是基于現實生產力的角度，按照產量的倍數進行耕地征用補償，體現了耕地的經濟價值，該方法直接且方便操作，但并不能全面反饋耕地的內在價值。部分學者從耕地產能的角度，基于耕地理論產量進行耕地折算系數研究，用于指導耕地占補平衡工作；部分學者從耕地的生產能力、社會保障能力、生態價值等方面進行耕地價值研究，力求更為全面地反映耕地價值。開展耕地價值補償機制的研究，有助于科學界定耕地的征用價格和合理確定耕地流轉的費用水平，科學測算農村或農民包括耕地在內的不動產價值總量，推進耕地資源使用權合理流轉、耕地資源持續利用和農村社會穩定[17-18]。在耕地價值補償機制研究的基礎上，提高建設用地占用耕地的單位成本，促使用地單位在考慮成本的基礎上，采用占用丘陵山地或者盤活存量用地替代占用耕地，從而間接提高建設用地集約利用水平。

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(責任編輯： 林安紅)

Intensiveutilizationeffectevaluationonbuildinglandfromtheprospectiveofcultivatedlandprotection

—TakingFujianforexample

YI Zhi-hui1, YANG Li-yang2, LIN Bin2, FAN Xie-yu3, QIU Long-xia3*

(1.FujianCenterInformation,DepartmentofLandandResources,Fuzhou,Fujian350001,China;2.LandandResourcesInformationCenterofPutiancity,Putian,Fujian351100,China;3.CollegeofResourcesandenvironment,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Using the AHP-based matter-element model, intensive utilization in Fujian building land (IUBL) evaluation is carried out based on the connotation of cultivated land protection and life cycle theory. The result shows that IUBL is medium level in Fujian and there are rooms for excavating the potentials of land use scale and efficiency. On the city level, most of the cities in Fujian are in upper and middle level. The coastal cities are better in particular. Differences of IUBL in spatial distribution are found among the counties in Fujian. It depends on several evaluation factors such as the occupation rate of build land to cultivated land, the rate of area of approved build land to total supply area of land, the disposal rate of unused land and disposal rate of supplying but not for using land. Three countermeasures are proposed: (1)improving the intensive utilization in building land and excavating potential existing building land; (2)improving the land using approval management system and implementing the cultivated land requisition-compensation balance regulation; (3)studying the value compensation operating mechanism for cultivated land and increasing the cost of cultivated land occupation.

cultivated land protection; building land; intensive utilization evaluation; matter-element model

F301.24

A

1671-6922(2017)05-0043-08

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.007

2017-08-01

福建省科技廳產學研重大專項(2017N5006)；福建省國土資源廳項目(2016350104000235)；莆田市國土資源局項目(2016350104000228)。

易志輝(1984-)，男，工程師，碩士。研究方向：國土資源信息化與GIS工作。

*為通信作者。