關于《航班正常管理規定》引起的爭議探討

鄭力維

摘要：作為中國管理航班正常工作的第一部規章，《航班正常管理規定》一經出臺就在社會上引起熱議。特別是“非承運人原因導致的延誤食宿自理”和“是否給予乘客延誤補償由航空公司決定”這兩條規定引起公眾極大爭議。本文將從我國社會實際情況出發并對比美國、歐盟相關法規分析探討該《規定》引起公眾和輿論的幾個主要爭議。

關鍵詞：航班延誤；《航班正常管理規定》；爭議；美國；歐盟

近年來，隨著全國航空公司航班飛行總量的不斷增長和惡劣天氣等因素的影響，航班延誤成為中國民航面臨的一個不容忽視的難題。

2016年7月21日，交通運輸部正式發布《航班正常管理規定》。該規定是中國管理航班正常工作的第一部規章，一經出臺就在社會上引起熱議。本文將對比歐盟和美國相關法規分析探討本規定引起的幾個主要爭議。

一、《航班正常管理規定》中較大的爭議

首先，規定中引起社會公眾和輿論最大爭議的是第二十九條（二）“由于天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發地出港延誤或者取消，承運人應當協助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理。”其次，則是未對國內承運人統一航班延誤的補償標準，而將是否對航班延誤進行補償、補償標準和方式的決定權交給國內航空公司。

二、歐盟關于航班取消和延誤的規定

歐盟2004年發布的261條例對航班取消或者延誤時旅客賠償和幫助進行了詳細的規定。條例中規定航班取消后，運營承運人有義務為乘客免費改簽、全額退票，提供免費餐食和通訊。若改簽的航班在第二天，則還應提供免費住宿和交通。另外，承運人應給予乘客經濟補償，根據航程不同，賠償限額分為250歐元、400歐元和600歐元三個標準。但是同時，條例第5條第3款規定，如果運營承運人證明航班取消是由于不可避免的特殊事件所引起，即使采取了所有可合理要求的措施也不可避免，則運營承運人不承擔規定的支付賠償金的義務。特殊事件包括：政治不穩定、與相關航班運營不協調的天氣條件、安全風險、意想不到的飛行安全缺陷、影響運營承運人經營的罷工和空中交通管制。歐盟261條例將航程與時間這兩個因素結合起來定義承運人須提供幫助服務的離港延誤情況，例如航程為1500公里或1500公里以下的航班，延誤應達到2小時或2小時以上。當航班遭遇承運人須提供幫助服務的離港延誤情況時，承運人有義務提供免費餐食和通訊，若延誤至第二天需要停留一晚，則還應提供免費住宿和交通。條例并沒有規定特殊事件導致的延誤，運營承運人可以免責。也就是說無論是承運人本身原因或非承運人原因導致以上三種情形的延誤，承運人都有義務根據實際情況提供免費食宿、通訊和交通的服務。然而對于延誤，通觀條例，沒有規定對延誤進行經濟補償。但在2009年11月，經歐盟法院裁定修訂261中關于延誤的條款：對于晚于計劃時間3小時或以上到達目的地的航班，承運人應將其視為航班取消給予乘客經濟補償，即：根據航程不同，以 250歐元、400歐元和600歐元三個標準進行補償。

三、我國和歐盟關于航班取消和延誤立法的比較

總而言之，與《航班正常管理規定》中規定的航班取消/延誤旅客服務的內容相比，歐盟261條例不同之處主要在于：1.延誤的定義：將航程與時間這兩個因素結合起來將延誤分類，而《規定》明確了 “航班出港延誤”是指航班實際出港撤輪擋時間晚于計劃出港時間超過15分鐘的情況。 2.食宿：航班無論何種原因延誤或取消，在符合規定條件的情況下，承運人均應提供免費食宿、交通和通訊，故不同于《規定》中的“食宿自理規定”。3.補償：根據航程不同，航班取消和延誤（晚于計劃時間3小時或以上到達目的地）的賠償限額分為250歐元、400歐元和600歐元三個標準，但若取消是由于不可避免的特殊事件所引起，承運人可免于補償責任。而《規定》也提出對航班延誤進行補償的概念，只是大多數國內航空公司制定的200～400人民幣的賠償限額相比之下確實不高。

四、美國關于航班取消和延誤的規定

然而，對于航班延誤旅客服務，美國卻和歐盟的態度截然不同。美國交通部認為乘客應該認識到航空公司自身無法確保準點，因為有太多難以預測而又超出航空公司掌控范圍的因素會導致航班延誤，例如：惡劣天氣、空中交通管制原因和機械故障。航空公司各自制定對航班延誤旅客服務內容，沒有相關的聯邦法律對其進行管束。美國國內航班延誤或取消后，承運人的法定義務只是免費為旅客改簽和全額退票，并沒有義務為滯留乘客提供免費食宿、交通、經濟補償。但通常美國航空公司都會積極地為乘客改簽最早的航班，有時甚至可改簽其他公司的航班，當然每個航空公司的規定都不盡相同。美國航空和美聯航都規定應為遭遇航班取消和延誤的乘客盡力改簽最早的航班，為承運人原因造成的延誤提供免費食宿，但非承運人原因延誤需要旅客食宿自理。這兩個航空公司均不向航班取消或延誤的乘客提供經濟補償。

五、綜合分析《航班正常管理規定》中的爭議

綜上所述，從國際視角分析《航班正常管理規定》中的爭議，發現其與以上兩種航班延誤管理制度有相似有不同。對比歐盟和美國航班延誤旅客服務，不難發現差別巨大。歐盟對承運人制定了嚴格的法律細則以保護旅客的權益，但美國認為旅客應根據航空運輸的不確定性來制定旅行計劃，而賦予航空公司更大的自由。《規定》對承運人的義務進行了嚴格規定，例如：承運人原因延誤和取消，提供免費住宿；但是在另一方面又給予承運人一定自由度，例如：承運人自行決定是否提供延誤經濟補償及賠償標準。從我國社會實際情況的角度分析《規定》中的爭議，發現該規定明確了旅客應承擔的責任，例如“食宿自理”的規定增加了旅客的出行費用，但多數航空公司實行的延誤補償制度將在一定程度上彌補旅客的損失。為維護正常的市場運行秩序，延誤補償制度應由各航空公司自行制定。另外，公眾對于延誤旅客服務信任感低也是導致爭議的主要因素，民航局在《規定》后陸續出臺的各輔助規章文件已明確規定監管的具體辦法，督促確保《規定》順利實行。

目前，基于國情制定的200～400人民幣的延誤補償相比于歐盟的補償存在一定差距。美國交通部雖未對航班延誤做出經濟補償的要求，但卻對超售明確規定賠償標準，并且 由于因通貨膨脹，每兩年調整一次賠償金額。同樣，美國交通部對行李延誤、遺失和破損規定的賠償限額也是每兩年調整一次。建議我國相關立法部門考慮經濟發展和通貨膨脹的影響，規定航空公司定期調整補償標準。

參考文獻：

[1]REGULATION （EC） No 261/2004 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 11 February 2004.

[2]U.S.Department of Transportation.Delayed and Cancelled Flights[EB/OL].2015.