集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)研報(bào)告（簡(jiǎn)述）

陳玉月 陳晨 徐己 陳天笑 范勇平 錢玉佳

摘要：土地乃國(guó)之根本。當(dāng)下土地改革正在開展，在改革進(jìn)程中帶來的法律問題也引起了法科學(xué)子的熱切關(guān)注。本文將圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一改革試點(diǎn)項(xiàng)目，通過深入江蘇省惟一一家試點(diǎn)地區(qū)常州市武進(jìn)區(qū)進(jìn)行調(diào)研訪問，簡(jiǎn)要匯報(bào)作者選取此試點(diǎn)項(xiàng)目的緣起，調(diào)研最終形成的一些基本成果以及為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一試點(diǎn)項(xiàng)目逐漸的落成開展提出自己的一些建議。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；常州市武進(jìn)區(qū)；調(diào)研；建議

【中圖分類號(hào)】F321.1【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2236-1879（2017）12-0245-01

1選題背景

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地改革的目標(biāo)之一，提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”

2015年1月12日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，提出“建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。”

2015年2月27日，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

根據(jù)正如火如荼展開的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，我們認(rèn)識(shí)到其意義巨大，它可以弱化政府征地所引發(fā)的社會(huì)問題，增加集體土地所有者的土地財(cái)產(chǎn)性收益，縮小城鄉(xiāng)差距，助力城鄉(xiāng)一體化。此次改革最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是如何進(jìn)行利益分配，保護(hù)農(nóng)民利益，因此我們選擇了“集體經(jīng)營(yíng)性入市改革現(xiàn)狀調(diào)查分析”作為我們的課題。

2調(diào)研地點(diǎn)

鑒于多方考慮，我們將調(diào)研地點(diǎn)確定為江蘇省唯一試點(diǎn)——常州市武進(jìn)區(qū)。武進(jìn)區(qū)在成為改革試點(diǎn)之后，經(jīng)過廣泛調(diào)研和征求意見，出臺(tái)了《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》。

2017年2月24日，武進(jìn)區(qū)正式上線開通農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，并同時(shí)公布了該區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，從第一筆交易成交至今已有近40筆正在交易或者已經(jīng)交易成功，可以說放眼全國(guó)，武進(jìn)區(qū)都是走在了時(shí)代的最前線上。

在7天的調(diào)研中，我們走訪了武進(jìn)區(qū)國(guó)土資源局、湟里鎮(zhèn)國(guó)土資源所、湟里鎮(zhèn)西墅村村委會(huì)、嘉澤鎮(zhèn)躍進(jìn)村村委會(huì)、禮嘉鎮(zhèn)蒲岸村村委會(huì)、遙觀鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、遙觀鎮(zhèn)國(guó)土資源所、武進(jìn)區(qū)長(zhǎng)虹結(jié)晶器有限公司、江蘇雷利電機(jī)股份有限公司和武進(jìn)區(qū)三項(xiàng)改革試點(diǎn)辦公室，除此以外我們還走訪了農(nóng)民，詢問和收集了農(nóng)民的意見。

3調(diào)研方法

3.1文獻(xiàn)研究法：

分類閱讀有關(guān)文獻(xiàn)，了解農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展的歷史、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題等，推導(dǎo)出一般性結(jié)論，再發(fā)現(xiàn)問題，尋找新的思路。本項(xiàng)目擬綜合檢索與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有關(guān)的各類書籍、期刊文獻(xiàn)、網(wǎng)站資料，全面瀏覽、重點(diǎn)研讀，從而提升理論水平。

3.2行動(dòng)研究法：

行動(dòng)研究法泛指以實(shí)踐中的實(shí)踐者為主體，以實(shí)踐者在實(shí)踐中遇到的問題為課題，在實(shí)踐中并為了實(shí)踐的一種研究活動(dòng)。其目的不在于建立理論、歸納規(guī)律，而是針對(duì)相關(guān)問題，在行動(dòng)研究中不斷地探索改進(jìn)工作，最后有效解決實(shí)際問題。行動(dòng)研究將改革行動(dòng)與研究工作相結(jié)合，與公民意識(shí)培育的具體改革行動(dòng)緊密相連，其特點(diǎn)是邊執(zhí)行、邊評(píng)價(jià)、邊修改。

3.3統(tǒng)計(jì)分析研究方法：

本項(xiàng)目擬采用的問卷調(diào)查離不開統(tǒng)計(jì)的相關(guān)方法，我們將主要運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行較為科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，以得出可靠真實(shí)的結(jié)論。

3.4個(gè)案研究法：

個(gè)案研究法是以個(gè)別案例為研究對(duì)象進(jìn)行全面而深入地研究的一種研究方法，其任務(wù)是揭示研究對(duì)象形成、變化的特點(diǎn)和規(guī)律，以及影響個(gè)案發(fā)展變化的各種因素，并提出相應(yīng)的對(duì)策。本項(xiàng)目擬通過選取具有典型性的、已經(jīng)開展了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的農(nóng)村進(jìn)行個(gè)案研究，通過對(duì)其深入分析，揭示其現(xiàn)存的問題及產(chǎn)生的深層原因。

4調(diào)研成果

在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前武進(jìn)區(qū)改革中對(duì)于農(nóng)民利益分配所存在的兩個(gè)主要問題：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)地價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)不熟悉、對(duì)收益如何分配不知曉，只是一味執(zhí)行上級(jí)的要求，具體情況要咨詢區(qū)國(guó)土的相關(guān)部門，實(shí)際上，往深層次探究，反映了過度剝削了農(nóng)民集體作為所有權(quán)人處分權(quán)能的問題。

第二，在常州市武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過程中，明顯體現(xiàn)出“政府在向農(nóng)村進(jìn)行資源配置的過程中不斷擴(kuò)展對(duì)土地資源的實(shí)際控制權(quán)”，其與村民自治權(quán)和保護(hù)農(nóng)民利益之間存在著矛盾。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由政府主導(dǎo)和推進(jìn)，各級(jí)政府加大了對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在程序上的管理，同時(shí)也擴(kuò)大了在土地入市后增值收益的分配的控制權(quán)，從而縮減了村民對(duì)土地增值收益收入的獲得，以及獲得土地入市后增值收益的分配權(quán)。

農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人是在新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮著維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定乃至國(guó)家穩(wěn)定和諧的重要作用，在利益分配時(shí)，需要充分考量農(nóng)民集體、集體成員和使用權(quán)人三者之間的利益及其公平實(shí)現(xiàn)，因此我們提出了如下建議：

（1）改革要有利于真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制；

（2）針對(duì)改革以何種依據(jù)來確定收益分配到村集體和農(nóng)民的問題，首先肯定村集體需要得到合理分配，其次分給農(nóng)民的要占土地入市增值收益的主要部分。另外應(yīng)當(dāng)將反腐倡廉的政策要求納入分配考慮的范圍，試點(diǎn)期間入市的土地?cái)?shù)量有限，土地增值帶來的收益有限，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，如試點(diǎn)成效好，存量建設(shè)用地被盤活，就其土地入市后的增值收益來講，是相當(dāng)可觀的，這對(duì)村官來說也是一種“金錢的誘惑”，一種“尺度的把握”。對(duì)村委會(huì)來講，將土地入市的增值收益分配到村集體的部分進(jìn)行村務(wù)公開，明確這筆收益的來源、用途，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益有重要意義。

參考文獻(xiàn)

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