淺析無效行政行為不受起訴期限的限制

曹晶晶

【摘要】：無效行政行為理論在我國的行政法制建設中具有重要的地位，研究并建立無效行政行為制度對于推進行政法制建設具有重要的意義。我國目前的無效行政行為制度中對無效行政行為的界定標準還不明確，行政訴訟制度屬于初級階段，無效行政行為是否適用起訴期限在司法實踐中受到普遍的關注和重視。

【關鍵詞】：行政行為；起訴期限；無效行政行為

一、問題的提出

案例：原告高某訴被告××市人民政府，第三人××市絲綢廠行政復議。曹某與高某系夫妻關系，同為第三人絲綢廠職工。1979年原告因工傷去北京治病，第三人派曹某陪同護理。1982年曹某染上肝炎，于1998年5月7日病故。同年12月，原告持第三人蓋章的工傷確認表及有關證明資料，向××市勞動局申請確認曹某為工傷，××市勞動局于1999年2月11日作出了內容為“基本符合工傷確認條件，同意比照按以工死亡對待”的01號工傷確認函。第三人不服向某省勞動廳申請行政復議，省勞動廳以復議申請的提出已超過行政復議時限為由，于1999年9月13日作出了02號《不予受理裁定書》。同年9月21日，××市勞動局出具035號便函，認為該局職安科對曹某的病亡比照以工傷對待的認定材料不足，要求第三人及原告在15日內進一步提供材料，并告知雙方在重新確認前，01號工傷確認函不予生效。后××市勞動和社會保障局于2001年12月24日出具002號便函，維持了01號函對曹某的工傷確認。第三人不服向××市人民政府提出行政復議，××市人民政府與于2002年5月22日作出05號行政復議決定書，認為××市勞動和社會保障局受理超過申請期限的工傷確認申請，違法了法定程序，作出的具體行政行為依據不足，決定撤銷××市勞動和社會保障局作出的01號工傷確認函，責令××市勞動和社會保障局重新作出具體行政行為。××市勞動和社會保障局于2002年8月14日作出了37號函，認為：曹某病故不屬于因突發疾病造成直接死亡或經第一次搶救后全部喪失勞動能力的范圍，因此不屬于因工死亡。

本案的爭議焦點問題為××市人民政府是否能受理復議及本案起訴是否適用起訴期限的問題。

依據《中華人民共和國行政復議法》第十二條第一款規定：對縣級以上人地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。第三十三條規定，申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，按照下列規定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行；（二）變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。根據上述法律規定，本級人民政府或者上一級主管部門復議作出后，當事人不服的，可以提起訴訟，但不能選擇向本級人民政府復議。如果不起訴，復議決定期滿之日起生效，當事人可以申請人民法院強制執行或由行政機關執行。

從本案可以看出工傷認定經省勞動和社會保障機構復議不予受理后，絲綢廠不能再向市政府申請復議，市政府受理復議申請明顯違法。根據無效行政行為的認定標準，市政府的行為應屬于無效行政行為，那么無效行政行為是否適用起訴期限？

二、無效行政行為的概念和認定標準

無效行政行為指的是雖具有行政行為的外在形式但缺乏行政行為的實質內容，具有重大明顯瑕疵的，自始不發生法律效力的行政行為。德國行政法的鼻祖奧拓邁耶，認為“經適當公告的國家行為的作用取決于其合法性。缺少合法性的行政行為是不能實施的行為，也不應產生其所設定的法律效果，即在法律上是不發生作用的。”“但這樣的行為只有行政行為具有非常明顯的法律錯誤時——即行政行為無效的情況下才能表現出來，如同在司法中一樣。當作出行政行為的機構不是行政機關，或某一事務根本不在該機關的管轄范圍之內時，這樣作出的行政行為就是無效的。

無效行政行為作為行政行為效力狀態的一種特殊形式直接關系著行政相對人相關權利的有無，準確的界定無效行政行為的概念是更好的發揮無效行政行為制度作用的基礎。目前我國的無效行政行為制度由于缺乏統一的確認無效行政行為的標準，容易引起概念的混淆以及司法實踐中的無所適從。確認行政行為無效的具體標準就是以“瑕疵的重大和明顯“作為貫穿于其中的原則和靈魂，使得瑕疵的重大和明顯能夠更加容易辨認，在具體的司法實踐中更加具有可操作性的標準。重大且明顯違法是行政行為是否無效的法定的概括性的判斷標準。行政行為是否重大且明顯，并不是依照當事人的主觀見解來認定，也不是依照受過法律專業培訓的人的認知水平來決定。重大違法和明顯違法以一般公民的合理認知為衡量尺度，就是說任何有理智的人均能判斷出來行政行為的違法程度，所以該行政行為的違法就不能容忍，當然無效，公民可以在法院等有關權威機關確認之前而依據自己的判斷就對其不服從，表示不尊重。重大主要意在闡述瑕疵的內在程序而瑕疵的明顯則意在強調瑕疵的外在形式已經顯而易見。在這兩者之間起決定作用的不限于瑕疵的明顯性，而且包括瑕疵的嚴重性。

三、無效行政行為不受起訴期限的限制

無效行政行為因其違法的嚴重性和明顯性，對行政法治和政府公信力造成嚴重的負面影響，不應放任其無限期地存在下去，而應及時采取措施對無效行政行為進行處理。

無效的行政行為不受訴訟時效的限制，無效的行政行為不因時間的經過而取得效力，相對人可以在任何時候提起訴訟請求確認該行政行為無效。新行政訴訟法第四十六條規定：“公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六分月內提出，法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年的，人民法院不予受理。”其中并未提及無效的行政行為，但是最后的“其他”應該已經把無效行政行為包括在內。也就是說，我國的無效行政行為提起訴訟仍受訴訟時效的限制，這與無效行政行為的理論是相悖的，但無效行政行為不受起訴期限的限制也不能一概而論。

參考文獻：

[1]楊海坤、黃學賢“違反行政程序法行為法律責任比較研究”法學評論

[2]王靜“論瑕疵行政行為”[J] 中央民族大學學報

[3]金偉峰“我國無效行政行為制度的現狀、問題與建構”中國法學