基層環保初始排污權分配工作的思考與建議

趙敏　潘盛

摘要：如何保證排污權有償使用順利實施，排污權的初始分配是關鍵。介紹了目前溫嶺市初始排污權分配方法及其進展，分析了初始排污權分配環節中存在的問題，對排污權初始分配的發展提出了建議。

關鍵詞：初始排污權；分配；建議

由于環境容量具有稀缺性，而隨著環境容量商品屬性的凸顯，對排污權初始分配進行收費則更能體現社會公平。為積極有序推進排污權有償使用和交易試點工作，規范排污權有償使用和交易行為，初始排污權是指按照排污許可證規定有總量控制要求的現有排污單位，按環境保護行政主管部門核定和分配的主要污染物排放總量指標向環境直接或間接排放主要污染物的權利。排污權的初始分配是保證排污權有償使用順利實施的關鍵，初始排污權有償使用工作是環境管理和總量控制的創新工作，任務重，難度大。現結合溫嶺市開展的初始排污權核定分配工作，介紹溫嶺市初始排污權分配方法及其進展，分析在實踐過程存在的問題，并提出相應建議。

1 初始排污權分配方法及其進展

（1）分配方式。

目前，溫嶺市根據浙江省、臺州市相關規定，實行排污權初始分配有償制度。初始排污權分配核定指標為4項納入總量控制的主要污染物：化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。

（2）分配范圍。

分配范圍為現有排污單位，指初始排污權分配時已投入生產的工業排污單位，包括已獲得建設項目環境影響評價批復的工業新建項目。享有初始排污權的排污單位是A類許可證管理工業排污單位，具體是指按照排污許可證管理制度的規定，由環境保護行政主管部門發放A類排污許可證，并予以單獨分配初始排污權的現有工業排污單位。

（3）核定方法。

根據《浙江省主要污染物初始排污權核定和分配技術規范（試行）》要求，為規范主要污染物初始排污權的核定和分配，委托專業研究單位開展重點企業初始排污權的調查核算工作，并作為最后核定各企業初始排污權的參考依據。主要核定原則有以下兩種：一種是已制定污染物排污績效行業核算方法：按排污績效計算的排污權，與排污單位項目環境影響評價批復進行比較，初步確定初始排污權；另一種是未制定排污績效標準行業核算方法：原則上以環評批復允許排放量為主，同時參考2010年污染源普查動態更新調查數據、原排污許可證許可排放量、“三同時”竣工驗收監測報告和滿負荷生產情況下的實際排放量，確定初始排污權指標。

2 初始排污權分配環節中存在的問題

溫嶺市在排污權初始分配和排污權交易方面的實踐過程中遇到一些問題，主要體現在法律法規及配套政策制度不完善、分配企業合法合規性、分配公平性及合理性、排污權交易二級市場活躍性等方面。

（1）法律法規及配套政策制度不完善。

我國在20世紀80年代即開始大氣排污權試點工作，“此后，排污權交易制度逐步拓展到了水污染、汽油鉛污染、機動車污染等控制項目中。”[1]雖然如此，但我國在排污權交易制度上并未建立系統的法律體系，更多依靠政府政策在推行，這無疑違背了依法治國的理念[2]。

（2）初始排污權分配企業范圍有待進一步細化。

目前，原則上要求分配給合法企業。但是部分企業由于種種原因，未具備完整的環評審批手續就已經建成投運，但已經過環保等相關部門的整治驗收。不解決核定對象的合法性問題，初始排污權的核定范圍就無從確定，給核定工作帶來一定的困擾。

（3）初始排污權分配中的公平性及合理性還需進一步提高。

公平與合理的分配初始排污權，可以提高企業治污減排積極性，促使企業自覺遵守排污規則。目前，環境保護行政主管部門在環評審批、污染源普查、污染減排、環境統計、排污申報、在線監測以及刷卡排污等各個不同的工作范疇中都有與之對應的環保數據，這些數據在各自的范疇中發揮著作用，但各類數據并不完全統一，有時還相差較大，給核定工作帶來很大的困擾。

（4）基于企業的排污權交易二級市場尚不活躍。

2016年以來，臺州市排污單位通過排污權交易或初始排污權有償使用獲得的排污權指標富余閑置量，經當地環保局核查確定的富余量，均可用于臺州市公共資源交易中心競價拍賣或在項目所在區域排污單位間進行排污權轉讓，但目前溫嶺市企業自主的排污權二級市場交易并不活躍：一是國家排污權交易政策不明朗，企業存在“觀望心態”；二是由于企業減排壓力大，企業“惜售”問題突出；三是新、老企業排污權在價格、年限、指標量等方面具有不一致性的局限，企業間主動交易的意愿不強，

尤其是受讓方，往往造成出讓方找不到受讓方的困擾。

3 對策和建議

排污權有償使用工作是環境管理和總量控制的創新性改革，初始排污權分配是進行排污權交易制度的基礎環節，必須講究公平、公正、公開和高效。近幾年來，溫嶺市初始排污權分配工作取得了一定的進展，為更好地推進排污權有償使用工作，建議通過完善法律法規政策、加快推進環保信息大數據平臺建設，提升環境監測監管能力并逐步培育排污權交易二級市場，以推進排污權工作的不斷進步和完善，使其發揮出合理配置環境資源的作用。

（1）完善法律法規，加快制定配套政策條例。

在現有法律法規及配套政策的基礎上，建議上級政府部門自上而下完善排污權核定的法律法規以及配套政策條例，出臺科學的獎懲條例。同時，建立相應的激勵機制，對積極減排并作出減排實效的企業，建立環境銀行，允許排污權儲存、借貸，以推進不同時點上的排污權交易。

（2）加快推進環保信息大數據平臺的建設，確保更加合理的總量分配。

目前，環境保護行政主管部門在環評審批、污染源普查、污染減排等各個不同的工作范疇中都有與之對應的環保數據，這些數據在各自的范疇中發揮著作用，但各類數據并不完全統一，甚至有時還相差較大，因此，構建數據統一的平臺顯得尤為重要，加快推進環保信息大數據平臺的建設，為排污權核定提供有力的數據支撐。

（3）提升環境監測監管能力。

在現有基礎上，加大對環境監測部門的資金投入，擴大重點監控企業在線監控系統及刷卡排污總量管理設施的覆蓋率，提高在線監控設施的穩定運行率和數據有效性，使之對監管企業的排污情況、實施超總量處罰監管執法等發揮更好的保障作用。

（4）加大宣傳力度、推動公眾參與，培育排污權二級交易市場。

要加大對排污權的宣傳，提高公眾參與環境保護的意識。同時，培育排污權二級交易二市場，以市場化手段有效配置環境資源，已達到環境質量改善的目的。

參考文獻：

[1]封凱棟，吳淑，張國林.我國流域排污權交易制度的理論與實踐[J].經濟社會體制比較，2013（2）：205214.

[2]王張弛.排污權交易制度研究[J].法制博覽，2017，02（下）：185186.

作者簡介：趙敏（1981），女，廣西全州人，碩士，工程師，主要從事環境管理方面的工作。