蔡繼明：發展大城市是市場規律

蔣保信

訪談嘉賓：蔡繼明，第九、十、十一屆全國政協委員，第十二屆全國人大代表，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授、博導

【城市化是現代化的必由之路】

《同舟共進》：城市化在當今中國有何重要意義？

蔡繼明：早在1975年第四屆全國人大一次會議上，周恩來總理在《政府工作報告》中就提出，“在本世紀內，全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化”。但時至今日，這“四個現代化”仍未完全實現。

2012年11月召開的中共十八大進一步提出了“新四化”，即“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。至此，城鎮化被正式列入國家重大發展戰略。2013年11月，中共十八屆三中全會更進一步提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。同年12月，中共中央城鎮化工作會議召開，再次強調要推進以人為核心的城鎮化。

2014年3月16日，新華社發布了中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》。由上可見，城鎮化戰略在中國的國民經濟和社會發展中已處于非常重要的地位。李克強總理也曾反復強調：“城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。”諾貝爾獎得主、美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨也認為：“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。”他把中國的城市化看作是改變整個世界面貌的大事。

城市化之所以如此重要，在我看來，主要有以下幾個原因：

首先，在“新四化”中，信息化是手段，工業化是基礎，只有工業化水平提高，農業剩余勞動力才有轉移的空間，從而，農業現代化的實現才有可能。在農耕時代，社會生產力不高，所以勞動力主要集中在農業生產上。但當農業勞動生產力提高后，一部分剩余勞動力就會被解放出來，轉移到以城市為載體的工業或第三產業。

而在這部分勞動力轉變就業的過程中，他們的居住、生活、社會活動等方式都會發生重大改變，從農村人口轉變為城市人口，這個過程就是城市化。所以，城市化既是工業化的結果，反過來又會促進工業的發展。只有當大量的人口相對集中在城市，各個產業鏈和彼此之間的聯系才能建立起來，集聚效應才得以發生，才能為工業化最終完成創造良好的條件。

我國目前已接近工業化后期，但是農業現代化相對滯后，只有加快城市化進程，使農業轉移人口順利完成上述兩個轉變，才能逐步實現農業土地的規模經營，為農業現代化創造必要的條件。

其次，我國的經濟發展方式也依賴于城市化的進程。長期以來，我國經濟發展主要靠資源投入和進出口貿易，也就是所謂的粗放型外延型增長。近年來，國家開始強調面向國內市場，拉動內需。如果能讓大量農民工進城落戶，讓遷徙人口定居，伴隨著收入水平的提高，他們的消費水平也就會相應提高。有關數據顯示，農民一旦變成城市居民，其消費水平要提高3到4倍。

這些年來，我國的內需之所以不足，主要原因就是城市化水平不夠高，大量的農民工進城后難以落戶，從小城市遷徙到大城市的人口不能定居。所以，加快城市化進程，對于轉變經濟發展方式，提高國內消費需求，至關重要。

最后，城市化還有助于解決“三農”問題，縮小城鄉居民收入差距。要實現農業現代化，必然要大幅減少農業人口，讓較少的農業人口擁有相對較多的土地并達到規模經營水平，單位產量的勞動成本才會下降，務農的收入才會提高。我國目前的農業生產用工成本遠遠高于歐美國家，其中很重要的原因是農戶擁有的土地太少，平均不到10畝。一家兩三口人的勞動成本僅分攤在10畝地上，單位產量的成本自然會很高，特別是糧食生產難有獲利。

從以上三個方面分析，城市化戰略的重要性就不難理解了。

【城市要歡迎和善待外來人口】

《同舟共進》：2016年中國常住人口城鎮化率為57.35%，但戶籍人口城鎮化率只有41.2%。有觀點據此認為中國已進入“城市化”社會，也有觀點認為目前是“物的城市化超前，人的城市化落后”。對此您怎么看？

蔡繼明：57.35%的城鎮化率水平已高于世界平均水平，的確令人振奮，它說明中國超過一半人口已經變成了城鎮人口。但這并不是我們真實的城市化水平。

第一，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率是有很大差別的。國家統計局公布的城鎮化率指的是常住人口城鎮化率，一個人在一個城市連續工作居住6個月以上，就會被統計為當地的常住人口。目前，中國大概有2.8億農民工在城市里務工，其中2.2億農民工被統計為城鎮常住人口。但實際上，他們并不是真正的城市居民，不能享受當地人的各種福利，比如，不能住保障房，也不能住廉租房，他們的孩子無論是上幼兒園，還是小學、中學、大學，都會受到一定程度的限制。整體而言，非戶籍的城鎮常住人口和有戶口的城鎮常住人口，在就業、住房、教育、醫療、社保、養老等方面的待遇差別很大。有人測算過，一個北京戶口的含金量高達百萬。

這說明，城鎮人口中，有相當一部分人實際上是處于“半城市化”狀態。如果把一個沒有戶口的農民工的城市化程度，按照有戶口的城市居民的標準折算一下，至少要打7.5折。也就是說，在城里務工的農民雖然在一定程度上也還是享受了一些公共服務，但跟有戶口的城市居民相比，城市化水平只有75%左右。

第二，城市化率與城鎮化率之間有著巨大的差距，這是很多人都沒有注意到的。

中文里的城市化和城鎮化只是一字之差，在英文里，兩者都可以用“urbanization”來表示。對于發達國家而言，鎮和市只有規模大小的差別，并沒有水平的差距，也就是說，一個鎮的城市化水平和一個城市的城市化水平是一樣的，二者在教育、醫療、社會保障、住房、公共服務、公共設施以及收入水平、交通等方面沒有本質差別。

可是對于中國來說，城市和鎮的差別是非常大的。中國目前共有658個城市，最大是直轄市，中間有省轄市、副省級市、地級市等，最小的就是縣級市。在縣級市以下，就是鎮。中國一共有2萬個建制鎮。每個鎮平均人口規模只有1萬左右，其基礎設施、公共服務都比較欠缺。所以，鎮和城市的發展水平差別巨大。

如果我們講城市化率，計算的是658個城市的常住人口與全國總人口的比例，相對水平會比較低，但質量會比較高；如果講城鎮化率，則還要算上2萬個鎮的常住人口，大概是2億多人口，相對水平會比較高，但質量會比較低。如果按照市民的標準，一個鎮民的城市化水平大概又得打7.5折。這兩個7.5折一打，可以得出中國真實的城市化水平，大概只有48%。它遠遠低于常住人口城鎮化率，但還是高于戶籍人口的城鎮化率。

我一直建議國家統計局設計一個能真正反映我國城市化水平的指標，這樣才能跟國際水平進行比較。全世界平均城市化率已超過50%，而我們還在平均線以下，因此不能盲目樂觀，城市化的路還很長。

《同舟共進》：城市化率的高低會帶來什么影響？

蔡繼明：城市化率過低會帶來一些負面影響。

第一，會造成各種社會問題。農民進城不能落戶，遷徙人口不能定居，會導致一家幾口分散各地，留守老人、留守婦女、留守兒童都不少見。目前，農村留守老人和留守婦女大概各有5000萬人；留守兒童大概6000萬。有一部分兒童雖然跟隨父母進了城，但也會變成流動兒童——父母居無定所，孩子也只能跟著四處漂泊，上打工子女學校。

第二，會影響工業化進程。城市勞動力短缺的情況已經比較普遍，大量農民工到了四五十歲就要考慮回鄉養老了。這樣一來，農民工勞動力的有效供給時間就大大縮短了。而由于他們在城里沒有房子，沒有失業保險，不能享受低保，一旦短暫失業，只能卷鋪蓋回到農村，從而錯失通過崗位培訓再就業的機會。

最近幾年人口政策有了重大調整，但效果還不是很明顯。所以，進一步推進以人為本的城市化仍是燃眉之急。讓進城務工的農民能安居樂業，勞動力的有效供給時間就會大大增加，彌補目前的勞動力短缺，助力工業化最終完成。

【中國的大城市還不夠大、不夠多】

《同舟共進》：不少城市都得了“大城市病”，出現了交通擁堵、房價貴、看病難、教育資源緊張等問題。這種“大城市病”是世界上其它大城市發展過程中的通病，還是只有我們如此？

蔡繼明：很多人都有一個誤解，好像一個城市大到一定程度就會出現“大城市病”，而“大城市病”是由人口過多造成的。但實際上并不是這樣的。美國經濟學家愛德華·格萊澤寫了一本書叫《城市的勝利》。這本書告訴我們，如果你是個環保主義者，真的熱愛大自然，那么你應該遠離大自然，搬到城市里來。只有遠離大自然，才能保護大自然。為什么？因為人們在城市里生活，對自然的污染和破壞，要遠遠低于人們在農村建房、置業、旅游、生活所造成的污染。而大城市對環境的破壞，也遠遠小于小城市。這個結論是有數據支撐的。作者舉例說，在美國，如果在1平方英里（相當于2.6平方公里）內居住1萬人，跟1平方英里內居住1000人相比，前者的人均燃油消耗量要少一半。燃油消耗少了，環境污染不就少了？事實也是這樣，小城市居民的人均排放量比大城市居民的人均排放量往往要多出一倍。

其實，所謂的“大城市病”是由于我們沒有按照市場經濟規律辦事而造成的。當城市人口增加時，沒有適時有效地增加供給，而是在人為地排斥人口增長，這跟市場規律背道而馳。比如，城市交通擁堵就應該增加公共交通的供給。可以作個比較，東京圈的軌道交通長達2000多公里，而北京只有600公里左右。再比如，我們都抱怨大城市房價過高，那為什么不增加建設用地的供給，這樣房價不就會降低了嗎？當然，進入2017年，政策也開始調整了，現在是“因城施策去庫存”，給大城市增加土地供給，減少小城市的土地供給。

《同舟共進》：從世界各大城市的發展經驗來說，人口向大城市集聚，是一個規律。

蔡繼明：對。因為大城市商業發達，產業眾多，很多工作必須靠人面對面才能做。這不像搞農業生產，一個人管幾百畝地都沒問題。但在工業、服務業，只有人口高度集中，大家在一起交流才方便，多元文化相交匯，創新的思想才會迸發。如果把限制人口流動的政策放開，并讓市場配置土地資源，那么人口必然會集中流向大中城市。而農村呢，有些可能會逐漸凋敝，但有些農業生產卻會更加繁榮。

所以，如果要真正解決“三農”問題，最好的辦法是讓農業人口減少，讓農民在城市安居樂業。現在有些地方的新農村建設，把道路修好了，把互聯網接通了，把學校也建了，部分公共服務也延伸到農村了，但當農村人口進入城市后，可能會變成“空心村”。因而，不如致力于加快城市化進程，這是事半功倍的。

【發展城市群是個正確方向】

《同舟共進》：是什么因素在影響城市化進程？

蔡繼明：我想主要討論兩個制度上的因素：一是人口，二是土地。

過去實行計劃經濟，農村人口禁止向城市轉移，改革開放后，這種狀況逐漸被打破，大量的農民工進了城，但城市人口仍然按照計劃配置。每個城市，尤其是超大城市，紛紛設定人口上限。而從世界各國城市化發展的經驗看，以東京為例，它是世界上最大的城市，現在有3600萬人口，這個數字還在上升，而日本一共才1億多人口。從聯合國公布的數據看，從1950年代開始到現在，世界各國的人口都在往大城市集聚，這是一個普遍規律。而且，一個國家最大城市的人口，跟這個國家的總人口是成正比的，這個國家越大，它的最大城市的人口占總人口的比重也相應越高。按照這個規律測算，上海雖然是中國最大的城市，但它的人口占全國總人口的比例卻仍低于世界平均水平。這可以說明，中國的大城市其實還不夠大，而且大城市的數量也還不夠多。

第二，與人口緊密相關的是土地。當我們說“人口眾多”的時候，實際上是相對于土地而言的；當我們說“土地資源稀缺”的時候，也是相對于人口而言的。所以，人地關系、人地矛盾始終是任何社會都必須處理好的問題。

目前，中國的土地資源是按計劃配置的。一般人們理解的房地產市場其實只是二級市場，真正的一級市場實際上掌握在政府手上：一方面，城市建設用地來源于農村，政府通過行政性征地成為獨家“買方”，這里的“買”，即征收，然后付給農民征地補償費；另一方面，政府通過“招拍掛”又成為城市建設用地的獨家“賣方”。

而建設用地的指標不是由地方政府設定的，每年全國城市新增建設用地的指標都是由國土資源部下達給30多個省市自治區的，各個省市自治區再逐級下撥給地級市、縣級市。

全國30多個省市自治區，每個省的人口數量、城鄉差距、產業結構、經濟發展水平、城市化水平都不一樣，統一下達的土地指標能否適應每個地方的實際需要？不容易做到。尤其是近年來特別強調中東西部均衡發展，而在實踐中往往就變成平均發展或同步發展了。東部地區經濟發達，反而得不到足夠的土地指標，西部經濟沒那么發達，反而得到了較多的土地資源。結果是，大城市、特大城市的建設用地供不應求，從而導致地價上升，進而房價上升，而中小城市建設用地供過于求，從而導致房地產過度開發，有的城市庫存過多。更嚴重的是，大城市吸納人口的能力被壓抑了，這就是當前城市化進程不盡如人意的一個重要原因。

靠行政計劃配置土地資源存在以下問題：第一，農村土地變成建設用地后，其價格會遠遠超過在這塊土地上從事農業生產所帶來的收入，但這些土地被征收時，不管用于工業、商業，還是公共設施建設，政府都一律按照土地原有用途的收益來補償農民。我最近在江西余江做了一些調查，一畝地如果種水稻，一年的收入刨除人工成本后也就七八百塊錢，就算補償三十年也只有幾萬塊錢。可是，如果這塊地被征收了，位置好的話，一平方米就能賣幾萬塊錢。所以，低價征、高價賣，實際上農民的利益受損了。

第二，限制了農村集體土地入市，也就限制了市場競爭。沒有市場競爭，土地市場一定是低效率的。

第三，由于大量土地是比較廉價得來的，有的地方政府為了追求GDP，就會把大部分土地用于工業招商引資。地方政府在招商引資時，給投資商的土地價格很低，有時候甚至是零地價。為了彌補征地成本，就把少量土地用于房地產開發，地價隨之上升，房價也跟著上升。由于地方政府普遍依賴土地財政，這個過程中還容易出現土地腐敗。所以，用行政計劃配置土地資源，會導致城鄉土地資源配置不合理甚至扭曲。

《同舟共進》：如何加快城市化進程呢？

蔡繼明：我想用一句話來概括，就是在城市人口和土地資源的配置上發揮市場的決定性作用。

首先是我們沒必要控制大城市的人口，因為當大城市發展到一定程度，自然就會達到飽和狀態，這種飽和狀態不是人為規定的，而是自然形成的。當人口流入和人口流出達到平衡時，它就飽和了。這時候大城市人口就會向周邊中小城鎮擴散，城市群自然就形成了。目前我國已經開始規劃國家級的城市群、跨區域的城市群以及區域性的城市群，大概有20個。這是正確的做法。注意，這個人口擴散的過程并不是逆城市化，而是城市化發展的一個新階段。未來，圍繞大城市的小城鎮會逐漸發展起來，只要它們在交通條件、人文、自然環境、產業等方面有一定的發展空間，就會有發展前景，而一些邊遠的小城鎮會逐漸消亡，我們不必為此哀嘆。

第二是深化土地制度改革，當前主要是“三塊地”的改革，也就是農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。

這其中，縮小征地范圍是關鍵。除了城市建設需要征收少量土地用于公共利益外，大量的非公共利益用地應該按照中共十八屆三中全會的精神，在符合規定的前提下允許農村集體土地直接入市，即通過土地市場轉變為城市建設用地。

目前，我國農村集體建設用地為19萬平方公里，其中70%以上是宅基地，而全部城市建設用地才9萬平方公里。很明顯，農村的土地和人口的比例遠遠高于城市土地和人口的比例，這說明農村建設用地存在大量的閑置和低效使用。

那么，如何把農村閑置的宅基地盤活？其實很簡單，只要真正賦予農民對宅基地完整的用地物權就行了，讓它能出租、轉讓、抵押甚至能繼承。如此一來，宅基地的價值就會大大提升，而城市建設用地的數量也會大大增加，城市房價就會明顯下降。這不僅有利于進城務工的農民落戶、遷徙人口定居，還可以使農民獲得重要的土地財產收入。