政府和社會資本合作（PPP）問題研究

黃海均

摘 要：本文主要分析在西方發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用的政府和社會資本合作模式，在一定程度上可以推動政府購買服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，使政府的職能更加完善，釋放出更多的經(jīng)濟(jì)活力。本文主要分析在政府和社會資本合作采用中存在的問題，并提出相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作（PPP）；問題；措施

一、引言

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有自身特征，其建設(shè)資金的來源主要是國家財政資金和地方財政資金，在資金的投入和城市建設(shè)中，我國對資金的需求量在不斷提升。所以，在各類設(shè)施建設(shè)中，要不斷籌集資金，使融資渠道進(jìn)一步拓寬，將各類資本投入在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，使資金的使用效益得到提升，使市政基礎(chǔ)設(shè)施具有經(jīng)營性特征。PPP模式主要指的是政府和民間組織的合作，將公共部門和私營部門的資金整合企業(yè)，從而建立合作關(guān)系，在公共設(shè)施建設(shè)中共同提供資金。這種模式是在20世紀(jì)90年代在英國開始出現(xiàn)，現(xiàn)在其在不同國家都得到了廣泛應(yīng)用，而且效果非常明顯，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。政府和社會資本合作中，政府會給予一些私營企業(yè)長時間的特許經(jīng)營權(quán)，從而確保基礎(chǔ)設(shè)施可以運營。但是，二者在合作環(huán)節(jié)中，他們會產(chǎn)生利益的分歧，也會出現(xiàn)責(zé)任不清晰的情況，所以，政府與私人企業(yè)應(yīng)該完善合作機(jī)制，才能使分歧消除，二者才能共同完成目標(biāo)。

在市政項目的施工中，應(yīng)該爭取更多的上級指示，在規(guī)劃和招標(biāo)環(huán)節(jié)中，應(yīng)該選擇合適的投資合作方。在合同簽訂后，中標(biāo)人和市政府應(yīng)該組建公司，將特許經(jīng)營權(quán)給私營企業(yè)。

二、政府和社會資本合作應(yīng)用中存在的問題

（1）政府和社會資本合作模式的相關(guān)法律亟需出臺。在政府和社會資本合作模式應(yīng)用中，相關(guān)的法律還存在不健全的情況，導(dǎo)致政府和社會資本合作不能在我國健康發(fā)展。現(xiàn)在，我國很多法律和法規(guī)的內(nèi)容與政府和社會資本合作模式相差比較遠(yuǎn)，而且很多都是地方性的管理條例，很多文件之間出現(xiàn)重疊和矛盾的情況，各種模式的內(nèi)涵并不清晰。我國很多特定的基礎(chǔ)設(shè)施與一般的基礎(chǔ)設(shè)施存在差別，政府和社會資本合作模式在運行的環(huán)節(jié)中，會產(chǎn)生很多問題，但是法律又不能涉及到這些問題，所以在解決這些模式中沒有依據(jù)可以遵循，甚至?xí)霈F(xiàn)政府和社會資本合作模式應(yīng)用中與相關(guān)的法律條文出現(xiàn)沖突，與相關(guān)的法規(guī)也會產(chǎn)生沖突。所以，在政府和社會資本合作模式應(yīng)用中，要對相關(guān)的法律和法規(guī)進(jìn)行梳理，從而消除各類沖突，結(jié)合我國具體的國情，完善詳細(xì)的操作規(guī)則，完善政府采購和市場準(zhǔn)入的規(guī)則，實現(xiàn)風(fēng)險的分擔(dān)。

（2）政府在公共事業(yè)領(lǐng)域中的角色需要轉(zhuǎn)化。我國的基礎(chǔ)設(shè)施一般都是由政府出資建設(shè)，這就產(chǎn)生了壟斷經(jīng)營的情況，政府部門都大量的投資者，他們起到直接經(jīng)營和監(jiān)督的作用。所以，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國家對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量在提升，政府的財政不能滿足巨額的資金要求，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，出現(xiàn)壟斷的情況，導(dǎo)致資源的浪費。在公共設(shè)施建設(shè)中，很多經(jīng)營的職能出現(xiàn)混淆，導(dǎo)致公共事業(yè)的發(fā)展不暢。

（3）公共設(shè)施建設(shè)中尋租現(xiàn)象突出。由于政府在運行的環(huán)節(jié)中要提供公共產(chǎn)品的交易成本，而且在進(jìn)行績效評估中缺乏科學(xué)性，所以，在公共設(shè)施建設(shè)中，常常會導(dǎo)致政府的作用不能充分發(fā)揮。政府也是經(jīng)濟(jì)人，在投資中會偏向自己的利益，就會導(dǎo)致尋租問題普遍。

（4）項目回報率難以把握。在政府和社會資本合作模式采用中，政府要對運營的成本進(jìn)行充分考慮，所以，要分析回報率，防止企業(yè)在經(jīng)營的環(huán)節(jié)中出現(xiàn)產(chǎn)品價格壟斷的產(chǎn)生。從國際層面上看，政府和社會資本合作模式的采用中，也會出現(xiàn)很多失敗的案例，主要原因在于收益和風(fēng)險的分擔(dān)不能對等。在利益分配環(huán)節(jié)中，要通過定價的方式實現(xiàn)。通過分析我國的情況，發(fā)現(xiàn)項目的可行性分析一般都是通過政府完成，這很難分析項目未來的資金流情況，不能對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析，很多協(xié)議中的條款會導(dǎo)致暴利的產(chǎn)生。而且政府對相關(guān)情況進(jìn)行了過多的干預(yù)，導(dǎo)致資本出現(xiàn)虧損。

三、完善政府和社會資本合作模式的建議

（1）建立完善的法律體系。政府和社會資本合作模式作為一項合同形式的融資方式，其在應(yīng)用中涉及到擔(dān)保、合同、外匯等各方面的內(nèi)容，其內(nèi)容非常復(fù)雜，而且文件的類型比較多，所以要健全相關(guān)的法律制度，降低項目投資的風(fēng)險。在整個環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)該在政策上給予支持和鼓勵，吸引更多有實力的私營企業(yè)參與其中。政府應(yīng)該制定相應(yīng)的操作方法，在私營資本進(jìn)入到市政施工中可以更加的便利。在政府和社會資本合作模式運作中，清晰而有效的運營模式發(fā)揮的作用非常大。政府在與企業(yè)合作和談判環(huán)節(jié)中，應(yīng)該完全按照相關(guān)的法律和法規(guī)進(jìn)行，而且也應(yīng)該嚴(yán)格遵守國際法。政府要敢于行動，在立法上實現(xiàn)突破，對各項制度進(jìn)行完善。

（2）建立完善的監(jiān)管體系。在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)中，需要很長時間才能全部的收回資本，而且水和電具有高度的壟斷性，私營企業(yè)的目的在于盈利。但是在政府和社會資本合作模式引入后，如果政府的監(jiān)管職能不能充分的發(fā)揮，就會導(dǎo)致政府會承擔(dān)更多的公共消費，應(yīng)該建立長期的配套監(jiān)管機(jī)制。政府要完善資產(chǎn)的管理，確保各項承諾都能落實，確保企業(yè)的資產(chǎn)在流動環(huán)節(jié)中非常安全，盡量降低企業(yè)在融資中產(chǎn)生的成本，確保企業(yè)得到豐厚的收入。在項目實施中，要對其效率進(jìn)行監(jiān)管。

（3）建立完善的激勵和扶持政策。很多基礎(chǔ)設(shè)施都不能呈現(xiàn)出商業(yè)化的特征，但是基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)進(jìn)入了市場化進(jìn)程，政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)該合理引導(dǎo)資金。在采用政府和社會資本合作模式后，政府的資金投入要比傳統(tǒng)的投資模式要少，政府可以獲得一定的收益。完善動態(tài)調(diào)整收益的方式，完善政府的補(bǔ)貼機(jī)制，從而吸引更多私營企業(yè)。完善各類政策的優(yōu)惠，完善稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)分類稅收的減免優(yōu)惠等。

（4）建立一套權(quán)責(zé)對等的合作方式。在市場資源配置環(huán)節(jié)中，政府和社會資本合作模式更要完善資源的配置。完善政府和市場的關(guān)系，對二者的界限進(jìn)行制定。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中是主要的角色，所以政府要針對實際情況對融資的策略做出相應(yīng)調(diào)整。政府要明確職能，對企業(yè)應(yīng)該履行的職責(zé)，要放手交給企業(yè)。完善政府和社會資本合作模式的全面設(shè)計，對項目的細(xì)節(jié)問題梳理。政府和社會資本要完善協(xié)商，依法按照規(guī)定執(zhí)行，確保各項工作可以公開招標(biāo)。在政府和社會資本合作模式運行的環(huán)節(jié)中，應(yīng)該完善市場運作，提升項目的質(zhì)量，降低相關(guān)成本。

四、結(jié)束語

綜上所述，在進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)中，要完善市場化的運行模式，從而有效減少政府財政支出的壓力，也能完善基礎(chǔ)設(shè)施投資的運營效率，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為群眾提供更好的生存環(huán)境，完善城市的管理。PPP模式在我國城市公共產(chǎn)品的建設(shè)中發(fā)揮著非常大的作用，應(yīng)該得到廣泛應(yīng)用。

參考文獻(xiàn)

1.溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作（PPP）財政風(fēng)險監(jiān)管問題研究.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2016（12）.

2.賈建軍.政府與社會資本合作（PPP）會計問題探討.商業(yè)會計，2016（19）.

（責(zé)任編輯：何萌）