大動監執法改革的推進建議

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區動物衛生監督所）

大動監執法改革的推進建議

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區動物衛生監督所）

食用農產品安全、環境保護、安全生產等領域，已成為社會持續關注的敏感和焦點領域，食品領域違法犯罪案件頻發和依法行政監管缺失之間的矛盾，越來越成為制約食品安全瓶頸。為此，依法強化動物衛生執法監督工作，刻不容緩、勢在必行。2017年央視“3.15”曝光部分企業違規違法生產經營使用喹乙醇等獸藥飼料和飼料添加劑事件，再次給依法治牧、保障安全拉響了警報。

一、依法推進大動監執法改革的意義

按照獸醫體制改革精神，各級動物衛生監督機構是依法對動物產品違法案件執行行政處罰的行政機關，是確保畜產品質量安全的權威、專業行政執法機構。依法加強和改進動監執法監督工作，是貫徹國家有關法律法規的要求，是推進監打聯動、行刑銜接的需要，是維護食品安全、政府公信力的需要，是確保人民群眾生命安全、畜牧業健康發展的需要。當前，隨著依法行政新形勢發展，動監執法領域一些過時、不合時宜的套路，已經干擾和阻礙了動物衛生監督機構依法行政的開展。

1.橫向比較。動監執法體制機制相對于食藥監、工商、城管、文化執法等，不論是在執法環境、技術上、設施裝備上，還是在處置手段上、上下同一效能上，明顯落伍落后，別人已經有了“原子彈”，進入了信息時代，而動監執法還處于“洗泥上岸”“小米加步槍”的“軟、癱、散”起步階段，執法人員普遍存在思想不成熟、素質不高、方法不多、方式老套等，成為行政執法界“軟柿子”，成為公檢法、紀檢監察部門緊盯不放的“問題部位”。

2.縱向比較。隨著經濟和社會的發展，社會對畜牧業的看法也在發生質的變化，政府對畜牧工作的重視也由過去注重量的擴張，到向要求綠色生態轉變。20世紀80年代末、90年代初，畜牧工作涵蓋了生產性、技術性和規范性所有業務，到1998年初，畜牧業生產和畜牧執法是相互融合的、不分彼此。然而到了今天，畜牧業也已經由過去的農民增收“香餑餑”，變成污染大戶、治理難點，畜牧執法也被推上了風口浪尖，適時實現生產服務和動監執法相分離，已經成為畜產品質量安全的焦點，成為擺在畜牧管理層面前的一道考題。最現實的感受就是，20年前要在哪個鄉鎮要建設一個規模化養殖場，鎮長書記都會出面熱情協調，然而現在再想劃地搞養殖，談也別談、拒之千里。

因此，當下各級畜牧工作重心必須調整，要由過去產銷為主、執法為輔，轉變為生產服務和執法監管并舉，兩條腿走路，并且還應向動監執法傾斜。

二、動監執法現狀和問題分析

由于各地重視程度和畜牧發展程度不一，造成動監執法體制機制建設很不平衡。

1.機構不健全，動監執法體系不完整。這是個全國性的問題，大多數地區僅在畜牧獸醫局內部設個科室，其后果就是造成動監執法沒有歸屬感，以上率下更是無從談起。

2.有機構沒人員。執法辦案缺乏懂專業、有經驗的人員，力量分散，執法辦案沒人手、沒力度、沒地位。

3.執法設施裝備差。依然采取傳統的“望聞問切”，仍然是動監執法的老套路，對執法人員的安保措施更是無從談起。

4.動監執法普遍思想單純守舊保守，跟不上執法需求的步伐，難以適應行政執法大環境需要。

5.個別執法監管對象社會背景復雜，關系網交錯，反監管意識強，違法違規隱蔽性強。

6.動監監督執法依據的法律法規和部令條規還不完善。隨著檢疫費停止收繳、食藥監總局設立、生豬定點屠宰移交等，部門之間監管職責界定以及重大動物疫病防控新形勢、新變化，都給動監執法帶來不確定因素，稍有不慎，極有可能違規和被列入行政不作為，甚至涉嫌瀆職。

三、大動監執法改革的推進

2015年以來，各地編辦和畜牧部門依據國務院以及各省實際，陸續開展了大農業執法綜合改革和動監執法改革等有益探索。有的地方將動監監督執法權劃歸農業綜合執法大隊，有的將動監執法并入城市綜合執法機構，有的則是整合資源，組建大動監執法機構。從實踐來看，真正能夠達到改革目的，實現畜牧業安全綠色和畜產品質量安全的是最后一種，即組建大動監執法機構，整合畜牧獸醫原來的執法力量，組建有級別、有編制、有人員、有設施、有場所、有經費的動監行政執法機構。2016年1月，經山東省濟寧市兗州區編辦批準，兗州區動物衛生監督所正式設立并啟動，作為負責全區防疫、檢疫、獸藥飼料、畜禽屠宰、疫病防控、打擊私屠亂宰的綜合執法部門。兗州區動物衛生監督所由原兗州區獸醫站、兗州區屠管辦、兗州區疫控中心合并組成，內設檢疫、疫控、法制等7個職能科室，人員編制49人。運行一年來，查處案件16起、行政罰款2萬元、累計開展部門間聯合行動300人次、監管重點部位5企30市700余場、開展業內培訓9場1200人次，有效處置突發事件3起，實施疫病實驗室監測2300頭份，實現了精準發力、監管高效、執法有力、規范發展的行政目的，同時也大大提高了動監執法地位和社會大眾認可度。

新的形勢下，面對大農業執法改革和日益變化的畜產品質量安全現狀，依法加快大動監執法改革已經到了時不我待的關鍵檔口，如不先人一步改革，那么越往后越被動，一旦動監執法、獸藥飼料執法權被劃走，畜牧部門僅僅保留檢疫等業務，負面消極因素會更加嚴重。為此，結合我們運作實踐體會，提出如下建議，僅供同行和有關部門參考商榷。

1.做大做強做實動監執法，組建“大動監”執法體系。把畜牧業生產服務和科技推廣，與動監執法服務相對分離。整合畜牧執法資源和力量，將畜牧方面的所有執法科目全部整合匯總，交由新設立的動監執法綜合機構依法實施。組建精簡效能、權威專業、功能齊備、相對獨立的大動監執法機構，定員定崗定責。建議在縣級設立副科級以上動物衛生監督所（動物衛生監督執法大隊、畜產品安全監督管理局），實行參照公務員管理編制，人財物與畜牧獸醫局完全脫離，業務上接受畜牧獸醫局指導；市一級設立動物衛生監督管理局（執法大隊），統領全市畜產品安全執法監督工作，對畜牧獸醫局和市政府負責，同時各級動監執法納入政府序列部門考核。切實解決沒編制、沒經費、沒人手、沒場所等長久以來困擾動監執法工作的梗阻問題。同時，按照國務院和農業部文件精神，參照食藥監、市場監管、公安派出所等，依法實行動監鎮街派駐分所體制，實現動監執法網格化管理新體系。

2.大力推進動監執法規范化建設，提升社會地位和公眾形象。要從法規法紀建設、黨組織建設、隊伍思想建設、執法裝備建設、案件查辦建設、信息化建設、大數據建設、執法環境建設、日常管理制度、檔案化痕跡化建設等入手，研究深化動監執法規范化、精銳化建設體制機制，真正在魯西南乃至全省全國組建和打造一支來則能戰、戰則能勝、勝則能久的正規化行政執法隊伍，依法打響“濟寧動監”品牌。

3.抓培訓、培訓抓，切實加強執法學法和思想政治理論學習。動監執法者要做法律的忠實捍衛者，作為新時期藍盾衛士必須做到學法、懂法、執法、用法，只有這樣才能融入依法治國和社會主義法治社會的洪流之中，才能實現真正意義上的打鐵還需自身硬。長期以來，動監執法存在的有法不依、執法不嚴、知法犯法、以罰代法、以權壓法、執法不規范、處罰不規范、信息渠道閉塞、人員素質偏低等現象，嚴重敗壞了動監執法的風氣和形象。要解決這一問題，除主觀上改變認知外，在外部因素上，要采取走出去和請進來相結合，上下貫通相結合，橫向交流探討相結合等方式，大力加強法律法規培訓和業務學習培訓。尤其是對執法監管實際中遇到的問題，要及時研究分析，依法提出合理解決辦法。在積極培訓過程中，培養和樹立動監執法者依法行政、依法管理、依法辦事的執法理念，造就一支法治支撐、技術過硬、經驗豐富、督查有力的大動監執法隊伍。

4.進一步加快涉牧法律法規修編工作，完善動監執法監管法律體系。同時，要把動監執法上升到食品安全的高度、經濟社會發展的高度，大力提高和改善動監執法人員津貼補貼待遇，對于動監執法黨員干部工作突出、成績突出的，要落實組織待遇和獎勵待遇，有效保護動監執法人員從業積極性，樹立自豪感，留住人、留住心，逐步把動監執法監管打造成朝陽事業。

5.加強部門間合作交流，取長補短，在銜接互動中，增強依法監督執紀的本領。他山之石可以攻玉，重點是要和食藥監、公安部門互動聯合，在打擊私屠濫宰、瘦肉精添加等領域，要和公安、司法等部門建立24小時聯動機制，暢通信息互通渠道，實現信息、資源共享。有條件的縣市區可以申請設立動監公安派駐機制，進一步形成行刑銜接合力，共同推進動監執法工作順利開展。

6.加強宣傳，組織舉辦公益性活動。大力營造全社會支持理解動監執法的氛圍和環境，可以開通省級動監執法服務熱線。