我國發行地方公債運作與風險管理模式借鑒

江依

[摘要]截至2016年年末，我國地方債規模達到6045840億元，且發行范圍覆蓋到了全國31個省、自治區、直轄市以及4個計劃單列市。鑒于我國在地方公債的發行、運作及風險管理等方面尚不成熟。因此，文章在歸納總結了國內外地方公債的研究方面以及國外地方公債發行較成熟的幾個國家的地方公債運作與風險管理模式后，給出了幾點值得我國去借鑒的方向。

[關鍵詞]地方公債；風險；模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729077

在我國當前實施“營改增”改革和結構性減稅的大背景下，對于我國的地方財政收入而言，將會有一定程度的變化，目前地方財政對于民生支出、“三農”支出等金額較大，而中央財政的配套資金在一定時間內難以由經常性收入進行安排，因此地方政府收入需要通過舉借債務來進行籌集。2009年，我國開始由國家財政部代理地方政府發行地方政府債券且分配額度為2000億元；2011—2013年，我國地方政府債券的發行總額分別為2000億元、2500億元和3500億元；2017年，我國下達6000億元新增地方政府債券和32萬億元地方政府債券置換存量債務額度。

不容忽視的一種情況是，地方政府的資產的現金流量不足以償還各項債務時，地方政府則可能面臨著財政風險。因而償債機制的建立就越發顯得重要。

近些年來，地方政府的各類經濟建設支出已經表現為一種常態，下面截取2009年來我國地方財政收入和中央財政收入的數據來進行說明，如表1所示。

545數據來源：國家統計局—數據中心。

由表1可以看出，自2009年發行地方政府債券以來我國地方財政收入占全國財政收入的比重處于緩慢的上漲趨勢。

下面再看2009—2015年我國中央財政支出和地方財政支出的情況表，其中中央財政支出和地方財政支出均包括了內外債務利息支出。具體數據如表2所示。

從表2可以看出，我國2009—2015年以來，地方財政支出占全國財政支出的80%以上，并且呈逐年上升之勢。

對比上述兩個表格中的數據，雖然我國自2009年以來地方財政收入占全國財政收入比重呈逐年擴張的趨勢，但是相對地方財政支出占全國財政支出的比重數據來看，顯然前者的擴張顯得力度不夠。這說明，我國地方政府依然面臨著較大的事權，而財權的配置與事權的配置不太對應，有可能導致地方政府的財政風險不斷加大。

下面來看其他幾個地方債發行相對較成熟的國家的模式。

1美國

美國的地方政府債券發行歷史較長，并且主要以市政債券為主。該市政債券的發行方式有公募和私募兩種，其中以公募債券為主。同時，美國通過引入各信用評級中介機構對各地方政府的信用情況進行評級，評定的結果直接公開化，這實際上是一種通過引入市場機制來約束地方債券發行的方式，投資者可以根據地方政府的信用評分來決定是否購買以及購買的數量的多少，因此，地方政府信用級別的高低對地方債券的發行和流通都產生了較大的影響。

從地方債券的監管層面上來看，美國側重于發債后的事后監管。其中一個較為重要的方法是通過對地方政府的財政收入能力的掌握來進一步約束地方政府的發債對象和發債規模。而發債規模的決定對地方政府的財政風險起著決定性的作用。

在控制地方政府的債務風險和風險預警方面，美國選取了一系列的風險控制指標，主要有：償債準備金的規模、地方政府債務與地方財政收入的比值、地方人均債務比率等。

在債務的償還方面，一是實行償債準備金辦法，償債準備金的建立能夠在很大程度上減弱地方政府的償債壓力并且預防債務風險。償債準備金的來源主要主要有以下幾個方面：投資項目的收益、債券發行溢價收入、發債的主體提供的資本貢獻等，償債準備金僅限于投資風險較低的聯邦政府支持債券。二是在地方財政收入來源不足的情況下，地方政府可以有權力提高收費的比率和稅率水平。

2日本

1879年日本就開始了地方債的發行。

日本有著較為嚴格的審批制度，具體操作流程為：地方政府準備發債—向自治省申報—與大藏省協商—統一下達各地區發債額度。審批的具體內容包括：地方債券的發行方式的選擇、發行的利率水平、償債方式的選擇、發行債券籌集資金后用于投資的項目的種類、償債的資金來源、發行債券的規模水平。

在風險預警方面，主要通過幾項風險預警指標來進行，這些指標主要有：地方政府的未來債務負擔率、地方財政實際赤字率、地方財政綜合實際赤字率以及實際償債率。這些指標均被規定了一定的限額，倘若超過規定的限額，則地方財政需要重新整合。

3德國

德國州政府主要用發債方式融資。

在債務的監管方面，德國設有債務管理局，并且在舉債的各個環節都進行嚴格監管，德國聯邦政府運用CSDRMS 2000+（信息管理系統）管理地方政府債務。

德國為了避免地方政府發生債務風險，采用了兩種不同的管理模式：一種模式是地方政府若需要轉移資金，則必須經市政會議授權并通過地方預算部門執行，否則無法實施資金轉移，稱為橫向管理方式；縱向管理方式是：各地方政府必須向聯邦財政部提交預算，財政部會根據該地方政府的財力情況來決定是否批準預算申請，若地方財力不足，則國家財政部會拒絕之前提出的預算申請。

此外，德國的地方債償還方式的特殊性在于還存在一種可以發行市政債券的抵押銀行，這些抵押銀行通過發行市政債券后籌集起來的資金一般用于為政府發行的中小市政債券進行擔保，即中小市政債券的償還有了一定的保障，同時這些抵押銀行具有償付責任。

4印度

在地方債券的發行方面，印度地方政府債券的種類較大比例為市政債券，該市政債券的發行不需要印度邦政府的擔保，但是市政債券必須要通過一定的信用評級后才允許公開發行。

在債務規模的控制方面，印度規定了地方政府的舉借債務的上限規模指標。這些指標及其上限分別為：債務余額與總財政收入的比率為300%（有的特殊邦為200%）；債務余額與國內生產總值的比率為30%；債務利息支出與財政收入的比率為20%。

在債務風險化解方面，印度建立了邦政府債務預警機制。如果邦政府舉債的規模超過了上限指標，則必須要在14天的透支期限內還清所有債務。若在該期限內依然尚未還清且逾期達5天時，印度儲備銀行便會對邦政府發出警告，逾期達12天時，則會發出第二次警告。如若在發出第二次警告后尚未還清債務的，則邦政府的債務資金賬戶將會被凍結。

5我國可以借鑒的地方

51地方債券監管體系方面

需要嚴格做到兩點：一是規定地方政府發行債券未來可能需要承擔的各種償還責任；二是需要建立一套約束地方債券發行的完整的規范。在一個明確的地方債監管體系中，需要規定具體的地方債券運行的監管機構，還可以引進國際知名的債券信用評級機構對債券進行信用評級甚至增級以增加投資者購買債券的信心，還可以借鑒德國的地方債券的市場擔保償還模式。

52風險控制方面

[2]黃思明，王璟諦國外發達國家地方債經驗借鑒[J].經濟研究參考，2015（53）

[3]陳工，朱峰經濟“新常態”下地方債的風險管理——國際經驗與借鑒[J].黨政視野，2017（1）endprint