倡樹“三破三立”導向
——精準定位糧食部門轉型發展中的行政職能

□ 師 逸

倡樹“三破三立”導向
——精準定位糧食部門轉型發展中的行政職能

□ 師 逸

全國糧食行業“深化改革轉型發展”大討論活動正式啟動，這是推進糧食行業發展的現實之舉、務實之舉，必將有助于推動糧食流通改革發展和保障糧食安全。我們感到，全面推進糧食行政管理部門職能的轉變，真正實現以改革促進轉型、以轉型促發展應該是題中應有之意。

首先，要轉變思想觀念。糧食工作的形勢不斷發生著變化，特別是東北“三省一區”玉米收儲市場化改革的政策調整后，積極尋求糧食經濟發展的新出路和轉型發展的新辦法，成為了各級糧食部門面臨的重大課題。糧食行政管理部門只有盡快順應形勢，轉變思想觀念，從思想觀念轉變上先人一步、快人一招，才會有作為、有地位。

一是轉變只管政策不管市場的觀念。毫無疑義，糧食行政管理部門是社會經濟發展的組成部門，工作任務的落實面對的是行政體系，而工作思路的謀劃要面對的是市場。因此，必須要在市場經濟的前提下思考我們的任務，必須以市場為導向明確糧食行政管理部門的職能定位，由過去計劃經濟思維比較濃重的政策執行和監督向以市場經濟為導向的服務和流通轉變與推進。在工作周期上，不能簡單地再以糧食生產周期作為行政管理的工作周期，而要與經濟運行周期相一致，謀劃工作更多的時候要以市場為基點，調整行政管理工作節奏和努力方向，遵照市場經濟規律，從資源配置，價格、供求關系和競爭，市場秩序、宏觀調控、經濟手段、法律手段和行政手段等市場要素的角度思考謀劃工作。

二是轉變只管產品不管產業的觀念。要充分發揮整體優勢，確定優勢領域。工業化是現代化的核心內容，是傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程。在這一過程中，工業發展絕不是孤立進行的，而總是與農業城市化和服務業發展相輔相成的。糧食作為特殊商品，它的屬性決定了糧食產品必然要由農業向工業轉變。面臨糧食市場化改革，我們要轉變過去只看見糧食產品而忽視了糧食產業，只想到不憋糧、不壞糧，只關注糧食的產量和庫存數量，忽視糧食的再加工。糧食只有深加工并不斷地將產業鏈延伸和持續升級，才會提升和保證其市場地位，產生價格的上升，從而保證糧食生產者的收益。因此，我們應該由管產品向管產業方向轉變，及時準確掌握工業加工方面對糧食產品的需求，加快推進農業向工業轉變進程。要放寬工作思路，鼓勵和支持糧食經營者主動進入市場，由簡單的儲糧向精深加工轉變。在產業發展上，以落實“農頭工尾”為方向，研究生產什么、生產多少、為誰生產，從經濟的角度、社會發展的角度去思考糧食產業的發展方向。堅持全產業融合，以糧食作為依托，深入研究食品行業、飼料行業等發展狀況，擴大工作外延，促進一二三產業充分融合。通過對相關聯產業大戶、大企業、大集團的引進，促進糧食行業全產業鏈發展，實現糧食效益的增長。

三是轉變只管監督不管服務的觀念。糧食行政職能部門監督監管的責任很重，也因此權利意識較為濃厚，計劃經濟的行為比較突出。一方面行政“越位”。過去糧食行政管理部門沒有完全從計劃經濟中脫離出來，玉米臨儲政策又使得糧食行政部門回歸到了計劃和權力之中，把臨儲政策當做權力，實際上臨儲政策也是一種市場行為，只不過是單一的市場，不是多元的市場。國家對玉米實行臨儲，是對市場調節的一種手段，以往較多地以管理者的身份干涉政策的落實忽視了其市場手段的本質，這種行政“越位”的行為，往往越俎代皰，企業幾乎沒有自主權，與此同時帶來的是國有糧食企業對政府、政策的過度依賴，企業組織行政化、機關化。另一方面行政“不到位”。商品的屬性決定了糧食的雙重屬性，其具有商品性和社會性，社會性使得行政部門對其管理參與度過高，但實際上忽視了其商品性，忽視了對糧食行業的經營管理，將經營行為與行政行為混淆，當實行“市場定價、價補分離”的政策后，找不到在市場中行政管理部門的位置與職責，在“經營”的范圍中又找不到方法和手段，找不到方向，不能及時到位，造成宏觀管理的“不到位”，也沒有了服務的手段。

糧食行業發展經過計劃經濟向市場經濟演變過程中，糧食行政管理的手段應該說是齊備的，在不同時期對政策執行是比較到位的。但是，在市場經濟體制下尤其是不斷深化國有企業改革的背景下，我們圍繞行業發展行政服務的載體還很欠缺，還很不豐富，服務的本領還不足，主要靠政策推動工作，把政策執行作為服務的全部內容。糧食要面向市場，完全市場化，是必然的方向。圍繞市場發揮職能作用，政府的服務就要盡快跟上，要由單一的注重管理轉化到全面服務上來，在服務對象上從單一服務對象向全行業服務轉變，從碎片化的服務向體系化服務建設轉變，提升公共服務水平。我們的服務對象不僅是糧食生產者，還要更加注重購銷企業，經紀人、糧食種植合作社、民營企業等新型經營主體以及飼料加工、燃料乙醇加工、淀粉加工、中高端大米加工等所有涉糧企業。應從優化經濟發展環境入手，樹立優質服務理念，提升服務標準，優化服務手段，在收購許可審批、宏觀調控管理、公共服務等方面，提升行政效能，積極開辟“三代”、異地儲備等新型業態，借助中介組織等社會力量，擴大服務內容和范圍，通過服務體系的打造，履行好政府職能。

四是轉變只管“囤積”不管流通的觀念。自2007年國家對東北“三省一區”實行玉米臨儲收購政策以來，糧食行政管理部門已經習慣了對糧食收購和儲存的監管，運用購銷存統計、清倉查庫、規范化管理等常規的方式方法，強化了對靜態糧食的儲存與監管，管理的重點是以倉儲糧食工作為目標，內容和方式相對固化，看住糧食，以儲為主。糧食進行市場化改革，特別是2015年對玉米取消臨儲政策，實行“市場定價、價補分離”，供給側結構性改革不斷深化，糧食流通的特點凸顯出來，糧食不再僅僅局限于不降等、不短量、不壞糧，更多的是要體現到去產能、去庫存、降成本、增效益、發揮市場的資源配置作用等要求上來。

然而這些目標的實現，必須依靠流通環節來完成，只有通過流通才能使糧食產品“動”起來、“活”起來。要圍繞流通環節，確定工作職能，在促進流通、保障流通、順暢流通等方面發揮職能作用，體現糧食行業的新作為。

其次，要轉變工作重心。多年來，糧食流通領域的改革從未停止過，從“不打白條、敞開收購、順價銷售”，到現在的“市場定價、價補分離”，推動了市場經濟的發展，也給糧食行業轉型發展不斷帶來機遇和挑戰。作為糧食行政管理部門，推進轉型發展就是要轉變工作重心，深入推動糧食購銷，提升工作水平。

一是把落實糧食安全行政首長責任制作為新統領。自糧食安全行政首長責任制實行以來，從上至下對糧食安全的重視程度前所未有，糧食安全的考核評價體系也日趨完善。保障糧食安全，是糧食行政管理部門義不容辭的責任，也是全社會的責任。要借助責任制的落實，發揮糧食部門牽頭抓總的職能作用，從一般性的指導向突出重點轉變，這也將是各級糧食行政管理部門今后的重點工作內容之一。作為行政管理部門，要把這項工作作為保障糧食安全的統領，根據各項具體的考核要求調整完善糧食工作的內容，充分發揮好部門綜合協調職能作用，改變過去由糧食部門獨立承擔職責的局面，構建由政府主導、聯合參與、協同推進的糧食安全工作新格局。

二是把健全市場監管與品質監測網絡作為新體系。民以食為天，食以安為先，安以糧為首。糧食安全是食品安全的前提和保證，更是首要的關口。當前，居民膳食結構正在由數量溫飽型向質量營養型轉變，對糧食產品多樣化、優質化、安全化要求越來越高。過去，強調糧食安全主要是數量安全，現在強調糧食安全重點應該是質量和供應的安全。習近平總書記對黑龍江省提出了“糧頭食尾”的要求。“糧頭食尾”重點在“食”，要食之有味、食之安全、食之放心。為此，要增強糧食質量監測社會服務功能，建立健全工作網絡，實現全覆蓋。加強對玉米、大豆、水稻等大宗糧食產品進行品質測報，特別是要加強對重金屬、農藥殘留、真菌毒素等污染物檢測，把糧食質量檢測功能向基層延伸，拿出科學的權威的檢測數據，為糧食產品品牌化營銷提供依據。在供應保障方面，做到“三加強”，即：加強對成品糧質量監測，從源頭上保證糧食質量安全；加強對糧食市場監管，維護糧食市場流通秩序；加強對糧油市場信息監測，為政府宏觀調控和決策及時提供真實可靠數據。結合糧食品質情況和供應狀況，逐步改進糧食流通購、銷、存日常統計工作，使工作更加科學、合理、富有成效。

三是把強化對地方儲備糧的管理作為新任務。糧食部門要切實承擔起保障地方糧食安全的責任，做到守土有責、守土盡責。要按照相關要求，根據當地人口數量、城市規模等綜合因素，從保障糧食供應安全實際出發，制定科學的地方儲備糧計劃，并將此作為糧食行政管理工作中的“紅線”，綜合采取有效措施管好用好地方儲備。這是未來糧食行政管理工作需要加強的主要工作任務之一。結合地方實際，適當減少靜態儲備，揚長避短，實行“動、靜結合”的儲備模式，使地方儲備糧管理更加靈活、高效、科學。同時，要加強對地方儲備糧的日常監管，細化工作流程，明確責任職責，嚴格把握初選、公示、招標、考評、監管等各個環節，通過多部門聯合參與，實行相互分離、相互制約的工作格局，保證儲得好、調得動、用得上。

四是把推進產區與銷區深度合作作為新平臺。隨著糧食市場化改革的不斷深化，糧食流通的步伐必將加快，主產區與銷區的聯系也將更加緊密。糧食行政管理部門要搭好該搭的臺，充好利用好各類展銷平臺，指導社會多元主體充分利用原有銷售渠道，讓社會多元主體唱足戲。特別是已經聯系多年的老客商、老客戶、老朋友，采取定點、定向、定企業的方式，“一對一、點對點”挖掘產銷合作潛力資源，積極尋求新的合作伙伴，保證糧食順暢銷售。當前，就是要引導和指導企業抓緊研究干什么、怎么干、為誰干等問題，改進工作方式，由“坐商”向“行商”轉變，優化對消費對象的服務，提高經營水平。同時，要通過政府購買服務的方式，動員社會力量參與，充分發揮行業協會、企業聯盟、專業決策咨詢機構等社會力量的平臺作用，組織社會多元主體參與糧食購銷，采取推介、對接、展銷等多種形式，統籌推進玉米、水稻銷售工作，進一步提高糧食購銷市場活躍程度。

五是把推動糧食精深加工業發展作為新動力。未來糧食行業的發展，尤其是地方國有糧食購銷企業必須要走“倉儲+加工+銷售”一體化之路。作為產區糧食行政管理部門，必須要把推動糧食精深加工業發展作為糧食行業發展的新動力，加大政策扶持引導力度，使之盡快成為糧食行業發展的支柱產業。目前，地方國有購銷企業糧食加工能力普遍較弱，更多的精力還投放在糧食安全保管上，忽略了對糧食的精深加工，糧食下游經營渠道單一。糧食行政管理工作要盯緊精深加工業，圍繞飼料、淀粉、酒精等涉糧企業和用糧大戶，提高糧食產品附加值，改變銷售原糧的方式，扶持打造自有糧食品牌，延長產業鏈條，實現糧食產區產品產業化。同時，積極開辟異地儲備新業務，著力保障銷區企業用糧、銷區城市居民口糧供應安全等問題，把產區閑置的倉容充分利用起來，盤活資產，增加效益。

六是把建設糧食產后服務中心作為新載體。東北地區生產的糧食具有產量大、保管受氣候條件影響較大等特點，多年來抓好產后減損、指導農戶科學儲糧始終是一項重點工作。今后，糧食行政管理部門要科學規劃申報產后服務中心，以現有成型的糧食收儲加工企業為主體，加快建立集收購、儲存、烘干、加工、銷售、質量檢測、信息服務等功能于一體的糧食產后服務中心，在為群眾提供服務的同時，增加企業收益，推進糧食產業健康發展。積極爭取政策扶持，因地制宜抓好農戶儲糧倉建設，保證儲糧設施建設規模更加符合實際。通過發揮產后服務中心的作用，為種糧農民提供更加便捷的服務，延長糧食銷售期，促進糧食“錯時銷售”，緩解糧食集中上市后運力不足的矛盾，確保好糧賣上好價。

最后，要轉變服務手段。糧食行政管理部門要以問題和目標為導向，樹立底線思維，聚焦工作中存在的突出問題發力，在工作上要由重管理向重服務、重形式向重內容轉變，改變行政化色彩較濃的現象，創新服務措施和服務手段，用好的作風體現好的狀態，讓好的狀態贏得好的成效。

一是加緊品牌創建工作，為提升農產品特色服務。農業供給側改革是供給側改革的重要內容，保障國家糧食安全恰恰是農業結構性改革的基本底線。糧食供給側結構性改革就是通過提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。糧食行政管理工作要緊緊依托“種得好”的地緣優勢，向“賣得好”發力。當前，隨著我國居民人均國內生產總值的提高，在飲食方面已經由溫飽型向營養健康型轉變，糧食行政管理工作必須要圍繞這一大的形勢跟進，著力抓好推介、評選、引領等項工作。利用好“中國優質稻米之都”這張新名片，積極開發更多的特色農產品，以滿足不同消費群體的多樣化需求，創建自有品牌，最終形成獨具特色的飲食文化效應。要積極組織參與“中國好糧油”示范縣和示范企業申報工作，充分利用各類展銷展會平臺，宣傳推進現有優質農產品，還要借助現有的“五常大米”等地方知名品牌，扶強扶壯糧食加工產業，讓優質糧食資源品牌叫響全國。同時，要深入挖掘糧食文化，順應時代潮流，引領和帶動飲食文化的建設發展。

二是加強企業市場營銷，為提升綜合競爭力服務。糧食部門行政管理工作在內部職能分工上，要緊密結合市場化改革的實際，圍繞市場供需強化對糧食行業未來發展的指導作用，把更多的精力投放到組織涉糧企業開展市場營銷活動當中，以此來提升企業的競爭力。要從被動參展向主動搭建合作平臺轉變，采取“請進來、走出去”的辦法，充分利用現有的信息資源、人脈資源，不定期組織召開產銷區糧食企業對接會、糧食產品推介會，讓產銷區企業成為主角登臺推介，展示產品、擴大成果。通過“點對點”的形式，借助外力在政府之間、部門之間、企業之間深入開展糧食產銷合作，全力做好糧食貿易和異地儲備兩篇文章，擴大優質糧食產品在銷區市場的占有率，增加閑置倉容，避免倉儲設施資源浪費，為糧食企業全面增收搭臺鋪路。

三是加快企業做大做強，為提升質量和效益服務。要改進對糧食企業的考核管理。抓住糧食行業轉型發展面臨的主要矛盾，改變過去追求政策效益型考核模式，向現代市場效益型考核模式轉變，把企業的經濟效益和發展質量作為“指揮棒”，科學設置考核指標，加強成本管控，堅持績效優先，做好開源節流，進一步強化對糧食企業的日常管理考核工作。要提高糧食工作標準和站位。糧食行政管理工作要通過加強全行業作風建設，著力解決精神狀態不佳、擔當精神不足、責任意識不強的問題，抓住黨和政府關注的、人民群眾熱切期盼的焦點問題，改進糧食流通統計、質量檢測、市場供應、供需平衡調查等工作，把糧食部門應有的職能作用真正行使好、發揮好。要加強糧食部門人才隊伍建設。市場經濟的競爭歸根結底是人的競爭。在企業人才隊伍建設方面，探索實行職業經理人制度，對企業管理層實行工資效益聯動，建立合理的成本核算和人力資源管理制度。同時，要組建一支強而有力的營銷隊伍，努力搞活購銷經營。在專業技術人才隊伍建設方面，抓緊培養一批糧食購銷專業、糧食儲運、電子商務和物流、科技等糧食事業發展的急需專業人才隊伍，為事業發展提供基礎保證。

四是加速改善發展環境，為提升內外部效能服務。以提高行政效能為目標，著力改善糧食行業發展環境，從涉糧企業實際需要出發，在扶持加工業發展、糧食市場監管、糧食購銷許可審批等方面，進一步簡化工作流程，特別要結合“放管服”改革，優化行政審批工作，下放審批權限，推進網上審批，實行“一次性辦結”機制，最大限度讓利于民、讓利于企。從活躍糧食購銷市場實際需要出發，組織引導市場多元主體參與糧食購銷活動，研究政策調整，研究服務對象需求，提高服務質量。從未來糧食行業發展實際需要出發，打造現代化公共服務平臺，利用“互聯網+”建立公共服務平臺，及時提供政策信息，發布糧食供求信息、價格信息，加快發展線上交易，讓糧食行業發展步入快車道，促進糧食經濟健康發展。

（作者系黑龍江省哈爾濱市糧食局黨組書記、局長）