關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

（接上期）

（三）采取必要措施嚴治土地流轉“亂象”。土地流轉中的亂象產生了多方面危害，必須加以嚴格治理。

1、土地流轉“亂象”的危害不可忽視。由于違背土地流轉的原則和策略，造成了亂象叢生，埋下多種隱患：一是侵害了農民權益，埋下影響社會穩定的隱患。即導致不少農民未得到應有的收益，甚至淪為“無地、無錢、無業”的“三無”貧民，導致農民失地又沒有生活保障，給社會穩定埋下隱患。二是大量土地轉向“非農非糧”產業，埋下影響糧食安全的隱患。在許多地方，土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，改變了農業用途，包括用來建墳、建房、建窯、辦企業或發展公益事業，甚至搞房地產經營。這勢必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱憂。三是擾亂土地制度改革的秩序，埋下對土地制度改革帶來消極影響的隱憂。當前，為健康順利實施農村土地“三權分置”的改革，必須采取有效、有力的治理手段和糾正紛擾的“亂象”。

2、有效治理土地流轉亂象的必要措施。當前，我國需要采取以下治亂措施：一是完善農村土地承包經營合同糾紛的協調機制，加大對糾紛的協調處理力度。二是加大宣傳力度，使農戶、村鎮干部了解相關政策法規。對農村基層組織的干部進行培訓，使他們掌握和充分運用農村土地政策法律。三是引導村鎮管理部門強化合同意識，規范承包經營證書的發放。四是加強對土地承包經營及土地流轉情況的檢查。以及時發現問題，并及時溝通和處理，把土地流轉的糾紛化解在基層、消滅在萌芽。五是認真落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。在農村土地承包管理部門，依法設立仲裁委員會，以公正、及時地化解農村土地承包經營糾紛。

四、關于進一步穩健推進土地“三權分置”改革

與土地流轉越來越普遍、越來越加快相對應，新型經營主體和流轉形式也越來越增多，諸如農業大戶、農民家庭農場、農民專業合作社，以及農業企業等，如雨后春筍般涌現。隨著“三權分置”制度的實行，堅持了土地屬性的集體所有權，穩定了農戶的承包權，放活了承包土地的經營權。伴隨改革的深化，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成更是變化快速和明顯，難免產生新問題和新矛盾。為進一步穩健推進土地制度改革，堅持正確的指導思想和策略成為首要舉措。

（一）全面把握深化改革的指導思想。土地“三權分置”改革，是農村經濟體制的又一次重大創新。穩健實施這一重大改革措施，必須全面理解、準確把握中央關于全面深化農村改革的精神和指導思想。要在“五大新發展理念”的引領下，按照加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，以及走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。通過土地流轉和適度規模經營，開拓現代農業發展的廣闊道路，促進土地資源優化配置和提高勞動生產率，推進農業糧食“供給側”結構性改革，增強農業糧食優質產能，增大中高檔優質農產品供給，以適應“需求側”結構升級的需要。

（二）準確把握深化改革的策略、原則和目標。土地“三權分置”改革，是服務于國家整體改革目標的制度安排，必須遵照國家確定的改革的策略、原則和目標。

1、深化改革必須堅持“二線”。我國土地屬國有和集體所有兩種公有制性質，土地所有權不許買賣。《農村土地承包法》法律條款規定，土地流轉或土地市場的交易，包括出租、入股、轉讓、出讓、抵押、擔保等，都只限于農村土地使用權。在完善“三權分置”措施過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，堅守“二線”。即：農村土地的集體所有制性質不可動搖，這是一條“底線”；劃定基本農田不可突破，這是一條“紅線”。這兩條“線”又稱為“高壓線”，與“二線”相一致。

2、深化改革必須堅持“六原則”。與上述“底線”和“紅線”的策略相一致，本輪改革又明確了基本原則：一是堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權；二是堅持以改革為動力，充分發揮農民首創精神，鼓勵創新；三是堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，以政府扶持引導，市場化配置資源；四是土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿，不可損害農民的權益；五是堅持經營規模適度，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，重點支持發展糧食規模化生產。六是堅持嚴格保護與加強土地治理，土地資源不可浪費，土地稟賦不可劣化。

3、深化改革必須做到“四有利”。堅持“二線”和“六原則”，就為實現“三權分置”改革的目標創造了環境條件。為成功實現深化土地制度改革的目標要求，必須看準方向、認準路徑，抓準重點，做到四個“有利于”：有利于維護農民的各種合理權益；有利于發展現代農業、促進農業提質增效；有利于促進新型城鎮化、促進城鄉一體化；有利于農村社會穩定、確保農民平等享受土地承包權益，實現社會公平正義。

（三）推廣土地流轉的最佳形式股份合作制。實施土地“三權分置”的改革舉措，必須采取土地適度規模經營和適宜的土地流轉形式。內容與形式相輔相成、相得益彰。從尊重客觀經濟規律和農民主人地位出發，農民最易接受的形式是股份合作制。截止2016年6月，我國各類農民專業合作社已達到270萬多個，包括社區股份合作、土地股份合作、信用合作、聯合社等多種類型的農民合作社，對于促進農村土地流轉、合理配置土地資源發揮了重要作用。其中，農民股份合作制是區別于傳統型的新型合作制，具有普遍的持久的生命力，對于健康實施農村土地“三權分置”改革具有普遍的適應性，對于發展適度規模經營具有持久的生命力。

站在新時代的高度，可以滿懷信心地展望，農地“三權分置”改革再次從制度層面界定了土地所有權、承包權、經營權的權利邊界，有利于各項權能獨立行使，以發揮各自獨特效用：明確集體所有權的核心——行使處置權；明晰農戶承包權的核心——保有財產權；明示土地經營權的核心——享有收益權。以此重要農業農村基本經濟制度的改革和創新為契機，必將更充分發揮市場優化配置土地資源的決定性作用；必將有力推動農業糧食“供給側”結構性改革，擴大優質產能，增加中高檔農產品供應；必將增強科技創新和推進技物結合、提升土地產出率和全要素生產率，促進農業糧食提質增效；必將真正開拓“農地農民承包、農地農業利用、農益農民共享”的新景象。

（本文作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員)