印度的聯合森林管理戰略

劉珉

印度是南亞次大陸最大的國家，面積298萬平方公里，大體屬熱帶季風氣候區。大約在公元前3000年，印度河文明開始興起，以后隨著河流改道和公元前1500年左右雅利安人的進入和征服，以農業為基礎的印度河文明開始衰落，一些奴隸制小國隨之建立。公元前9世紀，恒河中游農耕經濟迅猛發展，取代印度河流域，成為新的繁榮聚集區。1757年印度淪為英殖民地，1947年印巴分治，印度獨立。1950年印度共和國成立，為英聯邦成員國。印度聯邦有28個邦、6個聯邦屬地及1個國家首都轄區。2016年，印度總人口13.26億，GDP 2.09萬億美元，人均1590美元，2014～2015年GDP增長率7.9%。

森林狀況

印度現有森林面積7068.2萬公頃，森林覆蓋率23.8%，在全世界森林面積排行第10位。自1990年以來，森林面積一直呈上升趨勢，年增長率為0.4%；森林蓄積量51.67億立方米，每公頃蓄積量73立方米。印度人口占世界人口的18.26%，森林面積僅占世界森林面積的1.75%。2.75億人依靠森林生活，差不多20萬個村莊位于森林之中或者周邊，大約3000萬人從事森林非木質林產品采集和貿易。

林業歷史

據史料記載，在公元前3000年，印度90%的國土被森林所覆蓋。然而， 隨著人口不斷增長，大面積的林地改作農業用地，過度放牧現象也十分嚴重，加之英國入侵后，鐵路修建與擴張、二次世界大戰及掠奪性的開發利用和工業化發展的需要，森林遭到了毀滅性的破壞。隨著森林的大量消失，原始的狩獵-采集者不復存在，游耕農業不斷萎縮，手工業出現衰落，定居耕作也受到影響。

在早期殖民年代，印度的森林法律由東印度公司制定。當時，德國在森林管理方面居領先地位，在德國專家的幫助下，（英屬）皇家林業部于1864 年建立。首位森林總監是迪特里希·布蘭迪斯，他被派到印度之前曾是波恩大學的一位植物學家。在他任期的第2年，即 1865年，經過英國政府批準，印度的第一個有關森林的法律《政府森林法》產生了。這個法案是森林國家壟斷的首次嘗試，主要內容是樹木保護、防火、限制在林地耕作和放牧。它的通過為當時主要供應鐵路使用的用材林采伐提供了便利，確立了國家對森林擁有所有權。1865年的法案是倉促起草的，在圍繞如何更好地實現權利分離的激烈爭論中，出現了3種不同的立場：合并論主義者，支持國家完全控制所有森林區域；實用主義者，支持國家管理生態敏感和具有戰略價值的森林；平民論者，完全排斥國家干預，堅持部落和農民必須對林地行使主權。

十幾年后，一項更為嚴厲的、內容更為廣泛的立法嘗試開始實施。1878年《印度森林法》取代了以前的法案。該法案更多關注商品林，個人的產權僅局限在耕地上，在林地上采集、放牧、臨時耕作是不被允許的。根據這個法案，所有沒有登記注冊的土地，除非連年耕作或永久居住，否則被劃為林地，并在各州建立了森林管理部門，作為唯一的林地認定機構。1878年的法案非常適合于維持國家對森林開發的嚴格控制，也為森林的“科學”管理奠定了基礎。

1894年出臺的《森林政策倡議》，是英國統治時期第一個重要的森林政策，指出印度森林部門的目標是管理國有林，為公眾服務。提及森林相關的公共設施可以用來滿足周邊居民的需求，收益可以進行一定程度的分享，但沒有提到共同管理。然而，這個法律，并沒有在實踐中得到很好的執行。為了保護森林資源，很多農戶的耕地被劃進了保護區，2000萬公頃的土地被劃為保留地、保護地、收益地。

1927年《印度森林法案》加強了森林資源管理，將森林分為3種：保留地、保護地、村莊地，其中村莊地規定了村民參與造林和管護的權利和義務，但法案在實施層面并沒有太多實質性的行動。

戰爭年代，印度森林遭到了掠奪性開發。在第一次世界大戰期間，木材和竹子的供給用于橋梁、碼頭、船只、營房等的建造。第二次世界大戰期間，戰爭成了“高于一切的目標”，林業部的指示是“盡可能生產最大限度的產量”。為了滿足戰爭的急切需求，“鋼鋸和伐木作業被推至喜馬拉雅山最遙遠的角落和西高止山最茂密的森林中”。

國家的壟斷嚴重破壞了村社的自主性，引來了此起彼伏的抗議活動。在一些地區，當農民的請愿不能如愿以償時，他們就會直接挑戰國家權威，襲擊林業部控制的林區或私自開發，或是通過縱火的方式隱蔽地表達不滿情緒，或是公開地集體違反森林法。1921年發生的縱火事件波及320 平方英里專用松林。

實際上，商業開采和森林退化在獨立后并沒有停止。1952年《國家林業政策》加大了低價木材的供給和非木質林產品的供給，強調工業原木優先。新的國家森林政策，提出了6個方面的森林需求：放牧需求，小的木材和燃料，木材需求，包括防衛，電信、工業需求的其他林產品需求等。新政策加強了州的權力，惡化了與村莊的關系，給出了森林的功能分類，其中包括村莊林。村莊林是為了農村社區生產小木材、燃料和放牧，但是做了嚴格限制，要求生長量大于采伐量，且有著復雜的成本核算和收益核算方法，原則是不能損害國家利益。就是說，森林及林產品很難服務當地社區。更多強調的是造林和保護，而不是農戶生計，某種意義上，這個法案是以前的法案的擴大版，認為村委會參與管理是危險的舉措。

成熟天然林的長期大量采伐導致了后續的木材短缺，使得植樹造林顯得十分必要。從20世紀60 年代早期開始，印度中央政府以中央計劃基金的形式提供經濟刺激來鼓勵聯邦政府發展工業用材人工林。“生產性”林業將對現存森林進行皆伐，代之以速生商業樹種（如桉樹）。

1976年的《憲法修正案》轉移州的權力到法律框架下的共治，厘清中央政府與州政府森林管理的責權利關系，實際上是加強了中央權力。然而森林退化短期內沒有得到遏制，于是，1980年出臺了《森林保護法》，賦予森林部門林地轉為非林地審批的權利，雖然加強了森林保護，但是延長了林地使用審批時間，降低了工作效率，加深了管理者與村民的矛盾。這一時期的一些法律，更多體現的是強制性，缺乏社區參與和溝通。

1984年， 拉吉夫·甘地擔任總理， 印度林業開始進入了一個新的發展階段。1985年，甘地向全國宣布“如果讓森林資源繼續退化下去，將給我們帶來生態、社會、經濟的危機，必須制止這種狀況，因此，我現在提議，成立國家荒地開發委員會，每年造林50萬公頃，倡導群眾性的造林運動”，并提出發展林業的6項具體措施。印度環境與林業部于1985年成立荒地開發局負責相關林業工作。

然而，這段時期，森林以商業生產采伐為主，缺少保護的現象并沒有得到根本扭轉。在森林社區、非政府組織、活動小組、科技團隊不懈斗爭下，1987年， 印度內閣根據林業發展新形勢的需求，對以前的林業政策重新進行了討論，開始重新審視林業的重要地位，認為農村造林、四旁綠化高于一切， 要優先考慮；強調森林對水源涵養及環境影響的重要作用，要加強對熱帶雨林的全面保護；提出了森林的經濟效益應服從于其社會效益的指導原則，要在加強現有林地經營管理的同時， 大力發展社會林業。

1988年出臺《森林法案修正案》，首要瞄準環境的穩定和維持生態平衡，強調森林不是為了商業開發，而是為了保護土壤和環境，要求通過社會和農場進行植樹造林，滿足當地社區居民需求，包括薪材、小木材、飼料等等。隨后在1990年，一個重要的、影響深遠的森林政策——聯合森林管理戰略啟動。

針對聯合森林管理戰略，2000年印度政府給出了一個新的指導，強化了聯合森林管理委員會的作用，強調婦女參與的重要性。2002年又補充了指導，強調聯合森林管理委員會的森林使用權，制定了短期和長期的發展路線圖，劃分了各方的責任和義務范圍。

2006年的《森林權利法》是印度林業發展里程碑式的和革命性的一步，是徹底的轉變。政府很大程度上對森林原著民讓渡出了森林管理權，允許村民在村莊邊界內外采集、使用、處置小林產品，按照傳統的方式可持續利用森林，同時保護環境和保持生態平衡。加強村議會和村委會的權利，使村民不僅保護森林，還擁有享受生計權利，真正當家作主。該法案存在的問題主要是：對森林居住社區居民和森林原始部落定義不清，由于缺乏正確的記錄，林地的獲取認證調查行動困難，假申請和申請爭議時有出現。此外，支持此法案的活動家和社區代表指出，除了法律的局限性外，森林部門對法律實施非常消極，有意缺席森林權利委員會的核實程序，堅持拒收法案未提及的社區和個人的申請和需求證明，擴大和鞏固聯合森林管理（保護）委員會的職權，轉移林地到集體和政府的代理，使用野生動植物保護法擴大管理權，企圖阻止和否定對森林資源的民主管理。

2010年的《國家綠色裁決法》，主要是為了快速而有效地規范和處置涉及環境損害及補償等方面的案件，有利于環境保護、森林保護和其他自然資源保護。

聯合森林管理

印度獨立后，森林政策起初并沒有太多的創新，一定程度上還是延續以前采伐木材支持工業發展之需的思路。因此森林破壞造成的生態退化、環境問題、水土流失以至于整個農村經濟的惡化依然存在甚至加劇。為了遏止森林破壞，印度政府殫精竭慮，頒布了不少法律，采取了諸多措施，規范森林經營管理。把林業部門放在政府機構的顯赫地位，配備了大量監管人員和交通設備，嚴禁村民進入國有林采伐、放牧，對違犯者輕則鞭打罰款，重則逮捕判刑。然而，全國森林破壞卻愈演愈烈，還不時伴發暴力沖突和政治動亂。

1988年印度出臺了新的森林法修正案，明確森林對保持環境穩定和維持生態平衡的重要性，并在此基礎上，針對森林資源匱乏狀況，1990年推出了森林共同管理政策。聯合森林管理政策的最初目的是在荒地和疏林地上造林和護林，鼓勵婦女和工匠參與，提高農戶生計（根據印度環境和森林部估計，全國有75萬平方公里的荒地，只要有50%被恢復，森林覆蓋率33%的林業發展目標就能實現）。聯合森林管理是指通過政府林業部門與當地村社簽訂協議，讓當地村民參與國有林的經營管理活動，并分享森林收益的一種聯合經營方式，如以管理國有林為條件，每年至少可得到4次免費收獲薪材飼料和小徑材的機會，從而實現森林持續利用。

依托聯合森林管理政策，開展植樹造林的模式主要有：村莊片林（林業部門在村莊附近公有地造林，5年后交由當地村民管護，收益分享）；通道林（林業、交通等政府部門組織在路邊、渠旁和鐵路沿線營造人工林帶，農民有償管理）；混農林及四旁樹（農民在自己的私有土地或租用土地上營造片林或實行林糧間作或在田邊地角和房前屋后種樹）；林區造林（林業部門幫助提供無息貸款，與承包人共同管護，采伐收益分享）；社會安全林（組織無地農戶和少數民族部落在村莊附近的退化林地或公有荒地上造林，給予工資和收益股份）。

與聯合森林管理相關的國家政策法規集中體現在：1990年《國家聯合森林管理方案》，1998年《聯合森林管理項目成立的通知》，2000年《聯合森林管理項目網絡的通知》，2002年《加強聯合森林管理指導意見》，主要內容涵蓋合作方式、生產經營、參與機制等。

聯合森林管理的村級執行機構是森林保護委員會，村級森林保護委員會目標是森林保護（禁止非法采伐、放牧、環剝樹皮、侵占林地、預防火災）、森林管理（退化森林的恢復、苗圃管理）、社會資助、公基金的募集、罰款等違法處理、鄉村發展（耕作經營、培訓教育、基礎衛生、替代能源 、就業機會）。短短十幾年，該組織發展規模已經達到6萬多個，管理范圍內的林地面積從1990年的1000多萬公頃增加到2010年的2000多萬公頃，占全國林地面積的20%左右，在印度林業中占有舉足輕重的地位。

聯合森林管理的實施取得了巨大進展，體現在森林保護委員會數量和管轄森林面積的大幅增加，為印度森林資源增長、保護和管理做出了貢獻。這些年，聯合森林管理政策逐步修訂、不斷完善，然而推進過程中，還存在著一些嚴重的問題，政策目標與實施結果存在偏差，科學推廣和有效實施還有待完善，主要體現在：

（1）森林保護委員成員不是主動參與，而是被動需要。其決策由森林部門決定，還沒有成為完全自治和獨立的村級機構，與非政府組織和地方理事機構的聯系很弱，而且對林業部門依賴性很強。

（2）婦女和工匠參與不積極。大多數婦女不參加委員會會議，甚至不參與重要事項討論。一些女執委會成員來自較富裕的家庭，對窮人的問題了解不多。

（3）規劃與實踐的脫節非常明顯。各個階層（包括商業和工商業等），都將森林視為自己的生財之道并據為已有，而不是為了急需森林產品的農村地區提供服務，忽略了農村人口的需求。

（4）大力發展人工林，容易造成樹種單一、生境適應性差等問題，帶來林業病蟲害發生率高和林木生長差等問題。

（5）忽視天然林的更新撫育和經營，不利于整體森林質量提升。忽視營造薪炭林、飼料林和非木質林產品， 草類和豆類植物，當地居民難以從森林中采集林副產品以補充生計所需。

（6）項目投資以國家為主，缺乏社會資金參與，沒有形成由“輸血”到“造血”的轉變。過多依靠國家投入，經濟形勢下行時，林業投資難以保證，影響正常經營和持續性。

（資料來源：印度環境、森林與氣候變化治理部網站，中華人民共和國駐印度大使館網站等）