關于新預算法實施后事業單位預算管理的探究

◎蘇建偉

關于新預算法實施后事業單位預算管理的探究

◎蘇建偉

事業單位作為公共事務管理的非營利社會公益組織，在新《預算法》實施后預算管理顯得尤為重要。新《預算法》的實施促進了事業單位全口徑預算管理、加強了財務收支的規范、提升了預算透明度和財務規范公開。本文客觀分析了事業單位在預算管理中存在的問題，并提出在新《預算法》實施背景下，建立和完善事業單位預算管理的建議和措施。

新預算法 事業單位 預算管理

2015年1月1日，新《預算法》在我國開始正式實施，新《預算法》是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步規范了預算管理行為，是推進預算管理科學化、民主化和法治化的重要舉措。

事業單位是為了社會公益目的而設立的非營利性社會組織，具備公共事務管理的職能，資金來源主要是財政撥款和非稅收入等。事業單位的預算管理包括預算的編制、預算的執行、預算的監督等方面。加強和規范事業單位預算管理有助于提高財政資金使用效率，保障單位正常運轉和內部控制管理，有利于發揮財務管理效能，防止滋生腐敗。隨著當前推進事業單位分類改革進程的不斷加快，對事業單位預算管理要求也不斷提高，新《預算法》實施標志著事業單位預算管理進入嶄新階段。

一、新《預算法》實施對事業單位預算管理的重要意義

1.促進事業單位實行全口徑預算管理。新《預算法》要求事業單位將全部收入和支出納入預算管理，并以法律形式確定預算，約束力更強，事業單位應執行經人大批準的預算，調整預算也需要通過人大正常法定程序批準后方可進行調整，人大批復以外的資金不得用于事業單位支出，強化了預算對事業單位支出的約束。

2.促進事業單位財務收支進一步合理規范。新《預算法》實施對財政轉移支付等進行了規范，推進地區間公共服務均等化。事業單位作為地區經濟的重要職能部門，建立當期轉移支付評估和退出機制，實現對市場競爭機制的有效調節。

3.促進事業單位提高預算透明度、財務規范公開。新《預算法》實施對事業單位加強預算公開，提高財務管理規范化提出了具體要求，推進事業單位在經費管理中實現透明化與公開化，加強了社會監督力度，從而提升公信度。

二、事業單位預算管理中存在的問題

1.預算管理意識淡薄，重視程度不夠。很多事業單位存在重視業務工作，忽略財務預算管理的重要性，預算編制與全年實際工作計劃脫節，認為預算不一定真正執行，僅僅是“走過場”，沒有將預算編制在日常管理中發揮重要的作用，預算編制流于形式。

2.預算編制不規范、不科學，編制質量不高。“零基預算”編制實施多年，但很多事業單位在預算編制時未將單位全部收入支出進行全口徑預算編制，也未將上一年收支結余編入下一年預算當中。有的事業單位預算編制不結合單位年度計劃工作編制，導致預算編制不規范、不科學，與實際脫離。同時，在實際的預算編制過程中，事業單位較少設立專門的預算編制機構，僅由財務人員作為預算編制人員，單位內部缺乏預算編制統籌協調體系，編制預算與實際情況不符，使預算編制流于形式，造成預算編制質量不高。

3.預算編制與預算執行存在脫鉤現象。部分事業單位在預算執行過程中隨意性較強，存在無預算支出或超預算支出或擅自擴大開支標準和開支范圍的情況。事業單位不設立事前審批制度，往往都是先支出、后報銷，導致預算編制與預算實際執行脫鉤。尤其是項目支出，預算多為項目組成員編制，未經財務人員審核，而項目組實際支出時又因財務知識存在理解偏差，導致報銷項目與預算科目不符，預算實際執行未能嚴格監控和追蹤問責，很難按實際預算執行項目支出。會議費和“三公經費”預算雖然設定了預算支出上限和開支標準，但在實際執行過程中仍受到使用、核算以及各年比較等諸多問題的影響。

4.未將預算管理與內部控制、績效監督等有效結合。財政部2013年下發了加強行政事業單位內部控制的有關規定，但仍存在部分事業單位沒有真正有效設立監督機構對預算進行全過程、全方位的監督管理的情況。雖然有些單位已經建立了對預算管理的內部控制管理流程，但控制的幅度和有效性不強，缺乏動態、持續的管理。由于事業單位在公共管理實務職能處于重要位置，建議財政部門等應設立外部績效監督機構，對事業單位預算進行績效考核，對未達到績效考核指標的項目支出盡快調整、處置，加強事業單位預算管理效果。

三、新預算法實施后事業單位預算管理的建議和對策

1.建立符合事業單位改革發展要求的預算管理制度。新《預算法》實施下，事業單位應建立科學、合理、規范的預算管理制度。事業單位的預算編制應符合經濟和社會發展及自身改革的要求；預算編制應符合單位內部各部門業務運轉的要求。逐漸完善預算編制過程管理，提高預算編制的透明度。事業單位應將全口徑收入納入預算管理，包括本級財政撥款收入、非同級財政部門撥款收入、非稅收入、其他收入等。所有支出都必須納入預算管理，本級財政撥款支出、非同級財政部門撥款支出、非稅收入成本性支出等。對于重點項目支出和較大投資項目的預算編制，要進行前期的評估，依據專業機構的預算評估報告合理編制預算。

2.建立合理預算編制體系，提升預算執行力度。新《預算法》實施下，事業單位應堅持全口徑預算編制，合理運用“零基預算”編制方法，將上年經費結余與本年經費預算編制結合，將本單位全部收支納入預算管理。合理安排預算進度，對所需資金進行充分評估，使得預算與實際情況盡可能厲行節約成本，最大限度發揮預算編制的效益。事業單位設立由單位一把手作為預算管理領導小組組長，各部門作為預算編制成員的預算編制管理體系。所有確定編制的預算，需經事業單位黨委會一致通過方可報出。

事業單位應堅持“無預算不得安排支出”原則，建立預算執行管理流程，嚴格按照預算指標文件規定的支出范圍，借助國庫支付操作系統撥付資金，盡量堅持資金中間撥付環節，嚴格預算執行按年度安排進度執行。預算一經批復，則具有法定性，無特殊情況不得擅自調整。事業單位一把手應作為預算編制和執行的第一責任人，加強預算執行報告制度以及對預算資金使用控制，同時加強對政府采購等支出環節的審批，涉及“三重一大”的重要支出事項要經單位黨委會集體決議。

3.建立健全完善的預算績效考核監督評價機制。新《預算法》實施強調了預算公開，對事業單位的預算管理提出了新要求，這也要求建立預算考核監督機制，引入市場公開競爭和退出機制，為財政合理規范的轉移支付支出提供依據。在預算編制階段引入預算績效考核，科學合理設計預算績效考核指標；預算執行階段按照績效考核指標監督運行，及時調整、推進預算執行進度；預算績效評價考核結果，按照預算績效指標定性定量合理評價預算執行內容，建立健全完善的預算績效考核監督評價機制，形成良性循環。

（作者單位：中國地質調查局沈陽地質調查中心）

責任編輯：宋 爽