關于有效開展清理欠稅工作的幾點建議

◎于 濤 于 寧 趙 磊

關于有效開展清理欠稅工作的幾點建議

◎于 濤 于 寧 趙 磊

營改增后，全面清理欠稅既是全面落實國家結構性減稅政策的需要，也是壯大地方稅源稅基的需要，更是完成全年稅收入任務的需要。欠稅清收不能不做，但如何做好這個工作卻至關重要。目前，沈陽市政府正致力于打造優質國際營商環境，稅務機關對任何一項工作細節處理得不合理、不到位，均會對這個大目標造成損害，容易激化納稅人和稅務機關的矛盾，在清理欠稅的過程中，也容易讓納稅人產生抵觸情緒。可以說，欠稅企業的管理和欠繳稅款的清理，在目前和今后很長一段時間內都會成為稅收征管工作中的一項難點課題。為有效提高征管質量，切實履行征收職能，進而實現應收盡收的工作目標，本文以沈陽市皇姑區國稅局在實際工作中遇到的相關情況為例，對其進行分析與總結，旨在為從事稅務相關工作者提供思路，以期能更好地完成欠稅清收工作。

欠稅 稅款流失 清理欠稅 征管質量

清欠稅款是稅務部門的一項日常工作。“清欠難，難清欠，清了陳欠添新欠，年年清欠年年欠?！边@句話形象地表明了稅務系統清欠工作的現狀、困難和問題。因為企業的欠稅時間越長，稅款就更難以清理，轉變為陳欠、死欠。更有甚者轉為非正常戶以后，將最終導致稅款的流失，這不僅損害國家的利益，也損害了守法納稅人的合法利益。為此，皇姑區國稅局對所轄區域的企業稅收欠稅情況進行了摸底調查，調查針對欠稅的稅種特點和年份特點進行了梳理，并僅以該局相關情況為例進行分析。

一、皇姑區納稅人欠稅基本情況

（一）增值稅申報欠稅戶數較多

皇姑區國稅局2001-2016年所有欠稅情況的統計（見表1）。

表1 皇姑區國家稅務局2001至2016年的欠稅情況表

截至2016年12月31日，該局欠稅總戶數為96戶，欠稅總金額為28273370.38元。欠稅稅種構成上以增值稅為主，金額達22012024.09元，占欠稅總額的77.85%；欠增值稅戶數為63戶，占總欠稅戶數的65.62%。從欠稅產生方式上來看，增值稅申報欠稅占總欠稅的58.5%。由此可見，在清欠工作開展上應加大對增值稅的關注。

（二）申報欠稅年份差異明顯

表2 2001年至2016年欠稅數額的統計情況表單位：元

圖1 2001-2016年欠稅數額折線圖

表2中數據顯示，2006、2008、2009、2010欠稅額度為0；2011、2012年的申報欠稅為0。由此可以看出，這幾年該局的清欠力度較大，由于各部門以欠稅額為考核依據，因此稅務機關采取各樣手段進行清欠，效果也十分顯著。但是，從2013年起欠稅額度逐年增加，各部門人員應對此予以重視，調整清欠手段，以適應現實狀況。

隨著稅務部門管理手段的日益增強，其管理水平及法治化理念也在不斷提高。對于政府機關法無授權即禁止，對于公民法無禁止即可為。尤其在黨的十八大以后，中國特色的社會主義法律體系已經建成，黨提出把權力關在制度的籠子里。因此，稅務部門的執法也應越來越規范，采取任何強制清欠措施都要以法律為準繩，以事實為基礎。在行政過程中不僅應用《稅法》《行政法》，還應依法行政、合理行政，并且當遵守比例原則的合目的性、適當性、損害最小性。

二、欠稅企業情況

（一）企業類納稅人欠稅比例較高

圖2 欠稅企業類型餅狀圖

在所有欠稅企業中，企業類納稅人有88戶，個體類納稅人有11戶。在企業、個體類納稅人登記數量基本均等的情況下，這一數據更說明企業類納稅人的欠稅現象較為突出，也是清欠工作的主要入手對象，應引起稅務人員的更多注意。當然，對個體工商戶也不能掉以輕心。

（二）非正常戶欠納占有相當大比例

圖3 納稅人狀態條形圖

欠稅納稅人中非正常戶為38戶，開業狀態的為61戶。非正常戶是最令稅務人員頭疼的欠稅對象。從數據上來看，該類欠稅納稅人占總納稅人的比例高達39.5%，這嚴重阻礙了清欠工作的正常進行。

（三）增值稅欠稅一般納稅人居多

圖4 增值稅類型分析柱狀圖

欠稅增值稅一般納稅人為60戶，小規模納稅人為39戶。

（四）欠稅企業密集分布于中藥批發和五金產品批發

圖5 欠稅行業柱狀圖

從欠稅行業柱狀圖來看，欠稅稅額較多的前五個行業分別為中藥批發、五金產品批發、金屬及金屬礦批發、鍛件及粉末冶金制品制造、燈具、裝飾物品批發。其中，中藥批發與五金產品批發這兩個行業的欠稅額遠多于其他行業，其應成為清欠工作的主要目標行業，多投入人力與物力，并有目的的防患于未然，加以更多的監督控管。

三、欠稅成因及分析

事出有因，針對問題提出解決對策更能有的放矢。欠稅問題一直都嚴重影響著稅收征管工作質量，其弊端很早以來便為各級稅收工作人員所深知，但隨著社會經濟發展的速度逐漸加快，欠稅問題的成因也日趨復雜，從政策面到納稅人主觀惡意，再到納稅人經營的實際困難不斷撞擊著人們的認知范疇；同時，在實際工作中不斷顯現的各類情況，也極大地限制著稅務機關清欠工作的有效開展。深入調查后，可以歸納為以下幾點原因。

（一）破產企業清算稅收工作缺位

破產清算是企業經營的最后一個環節，加強對破產欠稅企業的稅收管理工作，及時參與到企業的破產清算過程中，甚至根據法律規定在破產清算過程中參與破產領導小組，都是稅務機關欠稅清理中應為的工作舉措。但是，執行過程中缺乏切實可行的操作辦法，致使稅務機關很難參與其中，遑論準確地控制破產企業全部債權和債務以及固定資產處理。加之部分稅務機關工作人員對欠稅企業破產清算階段的清欠工作缺乏主動性，使得應收盡收目標難以實現，部分稅款流失。

（二）滯納金制度的應用有待商榷

作為對逾期繳納稅款行為的處理手段，滯納金在欠稅管理中起著相當重要的作用。但是，在實際工作中滯納金加收上，尚有缺乏實際效用的環節，概述如下：一是滯納金的懲戒作用“泛化”，依據現行的《征管法》第三十二條有關規定，對于欠繳稅款的納稅人，按日加收其欠稅額度萬分之五的滯納金，而不論滯納稅款的性質，即善意的因資金周轉不靈導致逾期繳納稅款的與惡意的偷、逃、騙稅的欠繳稅款，均適用前規，雖然本法同時對惡意不繳或少繳稅款的行為設置了處罰規定，但就稅款而言，懲戒滯納稅款的行為與加收稅收利息的行為，無法區分。二是滯納金加收力度“弱化”，承接上文，對于滯納金的加收，一方面體現為一般違約行為和惡意少繳不繳稅款行為一體同視的“泛化”；另一方面則體現為無論對何種違法行為，處理方式簡單劃一的“固化”和對違法行為處理的“弱化”。在滯納金管理上，除《行政處罰法》規定加收滯納金“不超過金錢給付義務的數額”規定外，無任何其他規定，亦即在管理工作中，無論納稅人以何種原因形成欠稅，欠繳日期達到約五年半，至多需繳納欠繳稅額的2倍款項，即無增長之虞；在納稅人的角度來看，欠繳稅款相當于年利率1.8%的貸款，且貸款滿五年半，即不再征收利息，而在筆者寫作本文時，央行執行的基準利率為4.75%（1-5年），雖然兩者并無直接對應的類比性，但利之所誘，定然有人鋌而走險。三是不予加收滯納金的途徑“窄化”。綜合有關規定不加收滯納金的方式大致有稅務機關責任、不可抗力、政策性豁免、善意取得虛開的增值稅專用發票等，而并不賦予省局及以下稅務機關自由裁量權，但在實際工作中，對于現有規定之外的應不征或少征滯納金的情況，也時有發生，構成了理和法的沖突，也在客觀上讓納稅人對稅務機關的欠稅清繳工作心生抵觸。

（三）欠稅公告在欠稅追繳過程中的作用有待提高

欠稅公告是稅務部門對欠稅企業追繳欠稅的重要手段，但在實際工作中沒有發揮應有的作用，其根本原因在于規定設置上的不合理性。一是欠稅公告的“公告”用詞有待商榷，依據國務院發布的《黨政機關公文處理工作條例》有關規定，公告“適用于向國內外宣布重要事項或法定事項”，而各級基層稅務機關發布的納稅人欠稅事項，無疑不適合此文種，而目前稅務機關的欠稅公告，有公告之名而無公告之實，更多地體現為通告的形式，在一定程度上并無任何強制力和震懾力。二是按照欠稅公告的相關要求，稅務機關應對納稅人欠稅情況加以核實確認。在實際工作中，有一定數量的納稅人以各種理由逃避稅務機關檢查，如法定代表人、財務人員外出等。對此類情況，由于該行為不屬稅務檢查，其是否外出的行為又無從確定，稅務機關不便以《征管法》第七十條有關規定予以處理。故此，這一部分納稅人的公告不可發布，此舉嚴重影響了執法的公平和剛性，長此以往，稅務機關恐怕將無欠稅情況可公告。

（四）市場環境因素

目前，受市場影響存在個別特定行業納稅人貨款回收不及時的情況，如皇姑區一戶從事混凝土加工的沈陽某混凝土有限公司，即每月均有欠稅。據悉，此類情況在全市同行業納稅人中屬普遍現象，而此類納稅人往往具有相當規模，也在欠稅款項中占有相當的比重，由于其連續經營且相對穩定，故稅務機關不宜采取進一步清理措施。

（五）強制執行措施的采用較為困難

在強制執行措施上，目前僅采用銀行賬戶扣款，而不使用查封扣押貨物的方式，其根本原因在于執法風險的考慮。一是由于部分納稅人的商品貨物具有特殊性，如鮮活食品、藥品等類，對保管有很高的要求，一旦變質，將承擔很大責任。二是較之于銀行賬戶扣款，這一方式存在很大的公開性，可能激化矛盾，形成不良影響。另外，目前商業納稅人占相當比重，其貨物存放地點往往保密，甚至相當數量的納稅人并無倉庫，其經營活動更接近于中間商，交易方式也有以指示交付、占有改定為主，無可執行對象。

（六）納稅人的行業特性

由上文的欠稅行業分析可見，商業尤其是批發業納稅人的欠稅發生概率和欠稅額遠高于其他行業，究其原因，一是由于此類納稅人批量進貨銷貨，成本高而利潤相對較低，且資金占用量大，一旦因滯銷、無法回籠資金等原因導致流動資金不足，容易形成欠稅。二是較之其他行業，該納稅人的欠稅行為，即便是惡意行為也相對低成本。

四、已采取的欠稅管理措施及存在的問題

（一）已采取的欠稅管理措施

一是對新欠稅款積極采取多種手段清理，對于經催繳后仍不繳納的，第一時間采取強制執行措施。二是加強留抵和多繳稅款、退稅抵欠。對于各類欠稅納稅人存在或發生留抵稅款的，及時通過相關措施加以處理。三是要求納稅人制定清欠計劃并督促其嚴格按計劃繳納欠稅。四是積極聯系經偵部門，加大對欠稅納稅人的壓力，促使其盡快完成清欠工作。五是積極落實欠稅公告工作，對2016年欠稅企業在辦稅服務廳進行欠稅公告，在納稅人簽署《納稅人欠稅確認表》后，對已經簽署企業進行公告。六是按《欠稅管理辦法》對欠稅納稅人的發票版別和份數進行控制。

（二）清理欠稅過程中存在的問題

經過與稅收管理員、經偵部門工作人員及部分欠稅企業財務人員通過約談、問卷調查等方式了解到，清理欠稅過程中存在的問題大致如下。

1.強制執行力度不足。在強制執行中，由于前文已述的原因，納稅人或已無可執行的銀行存款，或在交易行為中通過約定將交易款項轉入個人存款賬戶、其他賬戶中，或直接采用現金支付方式，此舉收效甚微。

2.缺乏對發票的有效控制，按當前征管流程，將發票發售由審批事項轉為即辦事項，納稅人由申請到發票領購，當場即可辦結，由此稅務機關控制發票的行政決定，毫無意義。另外，現行法律法規之間的齟齬使得稅務機關無所適從。如《征管法》第七十二條規定：納稅人有“本法規定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票”，而《國家稅務總局關于進一步加強欠稅管理工作的通知》（國稅發〔2004〕66號）則規定：“對于業務正常但經常欠稅的納稅人，稅務機關應控制發票售量，督促其足額納稅。對于有逃稅嫌疑的欠稅人，稅務機關應采用代開發票的辦法，嚴格控制其開票量?！痹趫绦猩蠞u趨溫和。細究法的優先權，固然有法律優于部門規章的規定，但作為基層稅務機關工作人員，更多地趨向謹慎，以免得咎。

3.相關部門的配合不力。在日常工作中，對于久欠不清的納稅人，稅務機關往往通過提請公安機關協助的方式清理欠稅，但在實際工作中，收效不大。一是由于“清理欠稅”在經偵部門的日常工作中不易體現成績，在人力資源有限的情況下，公安機關人員往往將更多的關注力集中于合同詐騙、信用卡詐騙等案件。二是缺乏強制性保障，稅務機關尋求公安機關協助的行為，在法律上定義為“提請”，屬請求權范疇，無應有的約束力，其結果往往不如人意。

4.納稅人主觀上不夠配合，對于欠稅納稅人，按照有關規定，稅務機關往往要求其制定清欠計劃，但該文書不具法律效力，也無合同效力，拘束力不強，同時也缺乏要求納稅人務必履行的強制性規定。在實際工作中，納稅人拒絕制定或雖制定但不履行，都嚴重影響了稅務機關執法剛性，助長了欠稅納稅人繼續拖欠稅款的氣焰。

五、進一步加強欠稅管理工作建議

綜上，結合日常工作，謹提出加強欠稅管理工作建議如下。

（一）切實參加到企業破產程序

認真學習《破產法》，切實參與到企業破產清算小組中，自法院裁定債務人重整之日起的重整期間，稅務機關參與到企業的重整程序中，按照對債務人的特定財產享有擔保權的債權、債務人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用及其他應當支付給職工的補償金、債務人所欠稅款、普通債務，分組進行討論，并且進行組內表決，債權人過半數及所代表的債務占該組三分之二以上的視為通過該重整小組通過重整計劃。并且各表決組均通過重整計劃草案即為通過，可見在重整期間稅務部門起到舉足輕重的作用。納稅人在破產過程中支出破產費用及共益債務后才對企業的資產進行清算，可見企業的剩余資產還較多，稅務機關在企業的破產清算過程中可以追回的稅款就比較多，應把法律法規涉及到的破產、關閉企業稅收規定進行細化，建立一套事前、事中、事后相結合的監督機制。

（二）優化滯納金管理辦法

對于滯納金的加收，完全可以設置多檔加收率，如對日常申報導致的欠稅，設置低檔加收率，并更名為稅收利息，對于因偷逃坑騙等惡意少繳或補繳稅款形成的欠稅，適用高檔加收率；另外，對于久欠不清的欠稅也應考慮隨著欠繳日期的增加，適用累進加收率，加大懲罰力度；同時，建議將不予加收滯納金的標準放寬，應以法規的形式明確規定市級稅務機關可針對日常管理中的情況，因地制宜，相機決定是否采用不予加收，以體現寬嚴相濟的管理理念。

（三）制定切實可行的欠稅管理辦法

在現有的欠稅管理有關規定中，一是執法力度過松，如上文所述；二是各類手段無強制力保證實施，如欠稅公告環節的與納稅人賬簿等核對，如納稅人消極配合或不承認有該筆欠稅但無法提供證明材料，或賬簿記載不全無法體現欠稅信息，稅務機關的公告工作如何開展？稅務機關要求納稅人制定清欠計劃，如納稅人拒絕制定或雖制定但不嚴格履行，稅務機關以何種手段保證實施？以上種種在日常工作中嚴重影響了稅務機關的執法力度，對消解納稅人稅法遵從度，影響不小。因此，建議應由省級或國家級稅務機關出臺專門的欠稅管理辦法，解決上述疑難問題。

（四）加強各部門之間的信息共享

稅務機關應加強信息溝通，提高欠稅管理的效率，各相關部門應該定期溝通欠稅企業情況，做到全面掌握欠稅企業情況。在國地稅合作會議上將欠稅企業溝通作為一項常態化工作，并定期與工商、銀行、電業、水務等部門進行溝通，獲取其支持和協作，以有效了解欠稅企業的經營和資金等各方面情況，做到欠稅應收盡收，切實構建協稅護稅網絡。此外，還應切實落實《納稅信用等級評定辦法》，對納稅遵從度高的A、B級納稅人加以相對寬松和優化的管理手段同時，也應重視C、D級納稅人，并將欠稅作為納稅信用等級評定的重要依據（目前除稽查欠稅外，欠稅行為在納稅信用等級評定中的重要性并不高），甚至應將欠稅作為納稅信用等級評定的風向標和硬指標。

（五）加強系統內外的學習和宣傳

定期組織稅務干部及納稅人學習《欠稅公告辦法》，深刻領會文件精神實質，要懂得制定和實施《欠稅公告辦法》的重要性和必要性，而且要善于運用欠稅公告這一武器，結合相關手段，大力清繳欠稅，提高征收效率。把宣傳《欠稅公告辦法》作為稅法宣傳的重要組成部分，向社會各界特別是廣大納稅人廣泛宣傳，提高納稅人的稅法遵從度，保證稅款的及時入庫。與此同時，要向納稅人進行依法繳稅宣傳，要讓納稅人明白，不履行繳納稅款的義務不僅會造成不公平競爭，還會在法律、輿論、公眾監督之下有損自身誠信，促使其主動繳納稅款。

在清理欠稅的過程中做到合法行政、合理行政，管理中要做到有法可依、有法必依、執法必嚴。在清理陳欠工作的同時，加強防范新欠增長。加大不良欠稅的執行力度，對失信企業做到一處失信，處處受限，增加企業欠稅成本，并建立欠稅管理的長效機制，構建清欠正常渠道。

（作者單位：沈陽市皇姑區國家稅務局）

責任編輯：宋 爽