網絡化條件下城市軌道交通運營標準化建設的思考

中國城市軌道交通協會運營管理專業委員會、交通運輸部科學研究院｜楊遠舟 劉書浩 胡雪霏

網絡化條件下城市軌道交通運營標準化建設的思考

中國城市軌道交通協會運營管理專業委員會、交通運輸部科學研究院｜楊遠舟 劉書浩 胡雪霏

中國城市軌道交通協會運營管理專業委員會、全國城市客運標準化技術委員會副秘書長楊遠舟

截至2017年6月，根據中國城市軌道交通協會統計，我國（內地）共有31個城市開通運營城市軌道交通，運營總長度4400公里，線路142條，車站2846座，其中地鐵運營總長度約占全世界1/3，我國至1971年北京開通運營第一條地鐵線路開始，用了不到50年時間走過了西方150年的發展歷史。全國共有58個城市得已得到規劃建設批復，在建規模6017.5公里，正在著手規劃的城市達到100個，約占全國城市的1/6（我國共有660個城市，直轄市4個、地級市293個、縣級市363個）。目前，我國各地正加速密集建設城市軌道交通，城市軌道交通行業正迎來大發展的春天。

按照國家行業標準《城市軌道交通行車組織規則》有關網絡化運營的定義：“具備滿足線路數量超過3條，換乘站超過3個，線路基本覆蓋城市主要中心城區，主要中心城區宜1公里半徑內找到車站等特征”，目前有北京、上海、廣州、深圳、南京、武漢、天津、重慶、成都、西安、大連、長春、蘇州、鄭州、杭州、長沙共16個城市進入網絡化運營階段，其中北京、上海、廣州、深圳處于網絡化運營較為成熟的階段，預計到2020年，網絡化運營的城市將超過20個。從圖1可以看出，快速化發展使各城市進入網絡化運營的時間不斷縮短，北京市至2008年基本成網運營用了37年，上海市從1993年第一條線路開通運營至2007年基本成網運營用了14年，成都、西安、長沙、蘇州等城市，僅僅只用了3-5年。

發展現狀

在行業層面標準化建設方面，正積極建立健全標準化技術管理組織機構，住房和城鄉建設部全國城市軌道交通標準化技術委員會和交通運輸部組建全國城市客運標準化技術委員會分別負責城市軌道交通規劃建設和運營標準制修訂組織工作，出臺建設國家行業標準有100余項，而運營標準由于起步晚，僅有不到20項，如表1所示，其中《城市軌道交通客運服務標志》等一些標準涉及了網絡化信息服務要求；北京市交通委員會牽頭組建了市交通標準化技術委員會，統一管理交通運輸標準化工作，而深圳、廣州和上海等城市尚未設立地方標準化技術委員會，僅根據需要制定了一些地方標準。

在企業層面標準化建設方面，北京、上海、廣州等網絡化經驗較為成熟城市越來越注重從標準化要管理效益，紛紛建立了企業標準化管理機構和發布技術標準體系，也特別關注網絡化運營標準化建設，出臺了一系列企業層面的網絡化運營標準。比如，上海申通地鐵建立了集團級和直屬單位級兩級標準管理架構，集團專門設立標準化室，負責集團總體標準化制修訂組織和管理，直屬單位標準化工作由標準化分委會負責組織管理，設有標準化分室，并有專兼職的標準化員負責專項落實；北京地鐵（北京市軌道交通應急指揮中心）等構建了涵蓋技術標準、管理標準和工作標準的企業標準體系架構，關注網絡互聯互通、網絡資源共享、路網運營調度和應急聯動處置等，企業層面出臺了《北京市軌道交通聯網收費系統規范技術規范文件》、《北京市軌道交通共管換乘站突發事件客運組織協同處置預案》、《北京市軌道交通路網運營協調管理規則》、《北京市軌道交通路網突發事件乘客信息發布規則》等標準。

圖1 我國城市軌道交通開通時間比較情況

存在問題

雖然我國城市軌道交通標準化建設工作在組織機構、標準體系等方面都取得了一些成績，但由于起步晚和經驗不足，對于當前網絡化等新形勢下標準化建設工作，僅有少數經驗相對成熟的城市開始了一些探索工作，大多數城市在運營標準化建設共識、機制和內容等方面仍然有待完善。

一是網絡化運營標準建設共識有待加強。目前，對于城市軌道交通網絡化階段帶來的系統功能匹配度弱、資源共享利用率低、線網改造難度大、運營維護困難多、成本控制難度大等問題，沒有真正的系統思考和研究，切實存在的問題和應對措施并未弄清，解決網絡化帶來的問題大多停留在口號重視和標準呼吁上，各方尚未形成共識，也沒有真正充分落實到各種審批和審查環節，仍是規劃方關注工程造價、建設方關注設計標準、運營方關注需求但缺乏反饋渠道，直接導致網絡化及其標準化建設問題，有經驗城市開始重視但是工程既成事實已來不及，新興開通城市想重視但找不到問題，一系列網絡化預估不足和標準化建設滯后的問題，總是在舊新城市間傳導發生。

二是網絡化運營標準建設機制有待健全。我國城市軌道交通實施規劃、建設和運營“三分開”的管理機制，其規劃建設和運營技術標準由不同技術標準化管理組織分別負責組織編制工作，對于大多數國家行業技術標準，各技術標準化管理組織均按照各自職責有效組織，機制總體運行順暢。但是，由于職責的切割、工作機制不健全和各方溝通不充分等原因，一些跨規劃、建設和運營全環節的標準普遍存在標準缺失或者建設滯后等問題。比如，一些與網絡化運營有關的術語和定義、線網規劃、可研報告編制等基礎性標準，車輛、車輛段、軌道線路、車站資源等共享和互聯互通標準，共線運營、過軌運營等運營組織標準等均缺乏共同協商、共同參與、共同推進、共同建設的標準化工作機制，這些均影響標準化建設工作。

三是網絡化運營標準體系有待完善。與網絡化直接相關的運營需求標準化、設計建設標準化、運營管理標準化、行業監管標準化等網絡化運營標準體系性建設還不足，也缺乏頂層設計。以需求標準化為例，當前城市軌道交通工程以線路為單位單獨招標設施建設和設備購置，整體線網規劃對于各單線規劃設計約束力不足，網絡化需求規格標準缺失，致使不同線路在系統設計原則、系統架構、功能分配、互聯互通接口標準和業務規則等方面存在不同，甚至出現同一條線路的延伸段與既有線路的設備布局、人機界面有較大差異，造成設備系統不能兼容或互聯，備品備件數量品種眾多，制約了網絡化資源統一調度和突發事件聯動處置，也增加了人員技能培訓和設備養護維修的成本。調研發現，國內某市軌道交通2號線同一條線路的一期、二期工程車輛供應商不同，駕駛臺功能布局、人機界面不統一、操作方法不一致、備件不能通用，同一條線路需要由不同駕駛員操作兩種車型。

四是網絡化運營標準建設主動性不夠。受標準化管理機制不健全、標準化認識不足、政策引導不強、標準化資金不足等因素限制，當前城市軌道交通網絡化運營標準體系建設整體滯后，相關方對于標準化建設主動性明顯不足。一些有經驗城市探索建立的網絡化運營經驗，但由于缺少分享和推廣動力和機制，經驗基本是孤立存在自身企業層面，既不能實現同行間經驗分享和推廣應用，更沒有整合上升到建立國家和行業標準，在一定程度上影響了網絡化條件下運營標準體系建設進度和質量。

表1 城市軌道交通運營管理領域的標準情況

發展策略

針對當前我國城市軌道交通網絡化發展趨勢及標準化建設存在的相關問題，提出以下四個方面發展策略和建議。

一是完善標準化推進工作機制。一方面，建立規劃、建設和運營主管部門標準化建設協商機制，共同推進網絡化標準建設，借助標準化推動以整體線網規劃統領各線路換乘站、車輛段以及應急指揮中心等總體布局，推動以工可報告統領設施規模建設、設備選型等，落實網絡化資源共享和不同專業接口統一；另一方面，建立規劃建設和運營標準化技術管理組織的合作機制。對于一些涉及規劃、建設和運營全環節的資源共享和互聯互通網絡化標準，各標準化技術管理組織對于標準的立項、起草、審查等過程，建立各方共同協商、共同參與、共同推進、共同建設的工作機制。

二是強化標準化體系頂層設計。要以發展時序為主線，開展涵蓋運營需求標準化、規劃建設標準化、運營管理標準化及行業監管標準化等內容的全環節、全周期的標準化建設工作，真正實現以運營需求導向、規劃建設為運營、運營服務為乘客的目的，全面提升城市軌道交通服務品質。運營需求標準化要整合運營企業、乘客及設計建設單位等對網絡化建設的意見，建立相對客觀、統一的需求標準；規劃建設標準化要涵蓋網絡中各線路制式、接口技術要求、設施設備規格、專業系統容量及操作人機界面的標準化等；運營管理標準化要建立全網統一的行車組織規則、客運組織規則、崗位作業操作規則、運營維護管理規則等標準文件，并嚴格依標作業；行業監管標準化要建立適合本城市的安全管理、安全檢查、隱患治理等標準，并嚴格依標實施，防止“運動式”和“擴大化”的安全管理和安全檢查。

三是注重標準化政策引導和推進。一方面，建議規劃、建設和運營主管部門出臺城市軌道交通相關政策，建立相關標準化實施推進手段，加強標準落地和實施，進而增強規劃、建設和運營有效銜接。諸如，建議在工可研究報告編制及初步設計階段，規定設立《運營安全專篇》等，以標準化統籌和推進網絡化運營需求規劃；另一方面，建議國家層面開展城市軌道交通網絡化運營示范線路和試點工程建設工作，選擇1-2個城市或者3-5條線路，推進開展網絡條件下運營標準化建設，積累和總結應用經驗，形成示范和試點標準成果，相關成果納入國家行業標準體系，進而促進整個行業網絡化運營水平。

四是加強標準教育和宣貫工作。加大城市軌道交通網絡化和標準化教育培訓，鼓勵行業層面和企業層面針對網絡化問題開展專題研究和經驗分享，促進規劃、建設和運營各方形成共識，充分認識標準化建設對于推進城市軌道交通網絡化條件下資源共享及提升服務水平的支撐和引領作用。鼓勵涉及網絡化運營相關標準的編制單位增強標準宣貫力度、頻次和深度，積極擴寬企業專題宣貫、知識沙龍及高峰論壇等多樣化宣傳途徑，提高全行業對于網絡化條件下運營需求標準、規劃建設標準以及運營管理標準的認識和理解水平，全面增強標準宣貫和推廣效果。

圖2 北京市地鐵運營公司企業標準體系架構情況