科技政策體系體現環境保護的宏觀演變格局研究：1949—2015年

封 穎

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

科技政策體系體現環境保護的宏觀演變格局研究：1949—2015年

封 穎

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

隨著中國環境問題的日益嚴峻，如何從理論層面拓展跨學科解決環境問題的公共政策體系框架是公共政策研究的前沿。論文從公共科技政策對體現環境保護具有系統重要性的視角切入，提出“科技政策體系這樣一個非環境類的公共政策體現環境保護的宏觀演變格局”的研究問題。通過對1949—2015年中國科技政策全時段、全樣本量的政策文本的數據分析，得到科技政策體系體現環境保護的總趨勢、歷史分期、演變特征等研究結果：環境保護在科技政策體系中的內容越來越多、層級越來越高，尤其是對政策方向的導向作用越來越強。論文力圖在理論層面深化對公共科技政策體系更好體現環境保護的理解，并在實踐層面積累了全時段、全樣本量的數據資源,包括首次估算出2001—2013年三大主體科技計劃對環境保護領域的經費投入情況等，以期為未來優化環境保護在科技政策體系中的體現有所啟示。

科技政策；環境保護；中長期科技規劃；科技計劃；公共政策

Abstract：Environment protection has been a trans-displinary public policy issue on government agenda.The paper drew institution setup of environment protection under China’s S&T policy from 1949 to 2015 in the way of quantitative research data.It analyzed its general trends,historical periods,evolutional characteristics,etc.The paper tried to explore a theoretical framework to tackle environment protection by a trans-sectional way,and to build up a full-time sample library of how China’s S&T policies promote environment protection in practice.

Keywords:S&T policy；Environmental protection；Long- and mid-term S&T planning；S&T program；Public policy

環境問題的嚴峻性使其越來越成為一個跨部門、跨學科的重大公共政策問題。科技同時與人、與環境密不可分的特征，決定了科技作為工具與環境的交互作用在客觀上日益緊密；具體而微的科技活動并無方向性，必須依賴公共科技政策的調控才能促使具體科技活動具備環境友好性。這兩個因素決定了科技體現環境保護必須從政策角度尋求實現。科技政策如何更好地體現和推動環境保護，對這方面的研究幾屬空白。基于以上背景，本文學術問題是中國科技政策體現環境保護的宏觀演變格局，即厘清歷史演變軌跡、演變特征、歷史分期、總發展趨勢及其演變規律等。

1 文獻綜述與研究設計

1.1 文獻綜述

(1)從科技發展的歷史性視角指出，科技政策必須從總體高度、在綜合層次體現環境保護。這一類文獻從國家發展的戰略視角指出科技政策必須體現環境保護。周光召[1]1995年首先提出，綠色科技必須體現在中國科技發展總體規劃中。李政道、周光召和牛文元[2]1997年出版專著，論述科學技術必須考慮環境保護。葉文虎[3]指出，科學技術是人類社會子系統作用于自然環境子系統的工具，人類社會的可持續發展就意味著首先要不斷轉變人與自然的相互適應模式，實現結構性創新，其中包括以技術為先導的結構性創新。鄧文碧[4]指出，國內外環境保護問題的提出和開始的解決方案都被視為科學技術問題。朱光亞[5]在2006年初國家征求《國家中長期科技發展規劃綱要(2006—2020)》意見建議時，投書一篇《科學技術與中國可持續發展問題的思考》，建議國家中長期科技發展規劃一定要納入和考慮可持續發展問題。上述學者多為戰略型大科學家，其明確指出了科學技術必須走可持續發展道路；但并未明確論證科技政策在體現環境保護時應該采取什么機制、路徑及如何更好地發揮環境保護理念對科技政策的影響等。

(2)從科技發展的現實性視角指出，科技政策必須在工作機制、領域設置、政策工具等層次體現環境保護。這一類文獻始于1992年制定的《中國21世紀議程》，認為中國科技政策必須在工作機制上納入和重視環境保護。甘師俊[6]介紹了《中國21世紀議程》的制定過程，認為要把人口、資源和環境可持續發展等融入科技政策。蔡寧[7]論述了綠色技術創新與經濟可持續發展的宏觀作用機制。沈斌[8]論述了基于可持續發展的環境技術創新政策機制和以可持續發展為目標的政策導向變化。丁堃[9]論述了作為復雜適應系統的綠色創新系統的特征與機制。梁立明[10]通過分析刊登在《Research Policy》上的論文主題，計算出環境污染、全球氣候改變、生態失衡、資源耗竭已經日益成為國外科技政策的熱點領域。宋德勇[11]論述了中國發展低碳經濟的政策工具創新。石定寰[12]指出可持續發展的理念已成為戰略性選擇，科技政策必須基于可持續理念制定和執行。王作軍[13]闡述了構建中國低碳科技政策框架體系及其演化路徑。上述學者多為科技政策相關工作和研究人員，其論述了環境保護以一種越來越重要的形態和方向進入科技政策體系之后會改變傳統科技政策的制定過程和所用政策工具，但未能指出環境保護在科技政策中究竟以全局性發展理念問題出現，還是以領域性問題出現。

(3)從文明轉型的全局性視角指出，公共政策體現環境保護的性質、地位、構成等。這一類文獻從文明轉型的全局性視角入手，指出向環境文明的轉型是全局層次問題，轉型過程包括理念、制度和技術或制度、技術和社會意識三個層面，并指出其關系。葉文虎[14]指出：向環境文明的轉型包括理念創新、制度創新和技術創新三個層面的創新，理念創新是制度創新和技術創新的先導，制度創新是理念創新的體現同時對技術創新有引導作用，只有三者協同創新才能實現社會進步。張象樞[15-16]指出：由單向流動線性經濟向閉環流動型循環經濟的轉型必須是制度安排、技術支持系統、社會意識三方面全面配合的整體演化。上述學者從文明轉型、系統轉型的視角進行開拓性論述，力圖把握環境保護在中國公共政策中占據全局性發展理念的地位。本論文將主要借鑒這一學術視角。

1.2 研究述評

上述文獻基本反映了科技政策與環境保護關系的主要內容，取得很多成就，但可能存在以下三點不足：

(1)研究科技政策體現環境保護的必要性和成就的多，研究科技政策體現環境保護背后理論關系的少。前述第一類文獻討論了科技政策體現環境保護的戰略意義和必要性，第二類文獻從《中國21世紀議程》之后的科技政策體現環境保護進行工作層面解讀。但深入探索科技政策體現環境保護的演變歷程、科技政策體系究竟應如何更好體現環境保護的背后理論的闡述則較少。

(2)研究某一項具體科技政策體現環境保護的有，研究科技政策體系如何體現環境保護的少。影響某一項科技政策或某一個具體的科技計劃是否有利于環境保護的因素非常多，一個小的政策擾動可能就對效果產生重大影響；且如果不事先統一標準，不同的科技政策、中長期科技規劃和科技計劃體現環境保護的情況難以相互比較。對于中國科技政策體系與環境保護的整體演變軌跡及如何在科技政策體系中落實綠色發展理念等學術問題，現有研究尚較少。

(3)描述中國科技政策體現環境保護變遷的較多，但探索環境保護體現在科技政策變遷的演變軌跡、特征和演變規律的仍少見。現有研究尚未能回答如“中國的科技政策與環境保護關系面臨的最大問題是什么”“如何按照歷史發展的邏輯，建立有效的科技政策體現環境保護的機制”等一系列重大學術問題。

1.3 研究方法

本文以1949—2015年間全時段、全樣本量的科技政策為基本素材，主要采用公共政策研究路徑下的政策文本計量分析方法，并補充采用歸納邏輯下的內容分析法、詞頻計量、關鍵詞計量等作為具體手段，獲得結構化或半結構化、可重現、可驗證的定量數據結果。

2 研究數據

2.1 數據視野

中國科技政策體系由1949—2015年的公共科技政策、中長期科技規劃和科技計劃三種載體構成。

以最復雜的科技政策數據為例：本文采用“大科技”視野下的廣義科技政策概念，即從建國至今的中央級政府部委辦局、中央級黨口單位、立法機關和人民團體公開發布的科技政策文件。這種“大科技”視野將從立意上區別于“小科技”視野之下，以考慮“科字口”單位為主的狹義概念(“科字口”單位是指機構職能中明確包括管理科技活動、科技人員等的單位，一般是指科技部、財政部、發改委、中科院、工程院、科協等9家涉科政府部門)。論文試圖以此使得研究數據在視野上更為寬宏。

2.2 數據來源

第一塊數據1949—2015年科技政策來源于兩部分：第一部分采用由清華大學公共管理學院政府文獻中心編纂的《中國科技政策要目概覽(1949—2010)》中輯錄的1949—2010年公共科技政策文獻4707件作為基礎數據[17]，采納原因是這項工作具備較好的學術認可度；第二部分是作者按照上述《概覽》中選取公共科技政策的邏輯、來源和邊界，自行篩選了2011—2015年的公共科技政策。將兩塊基礎數據合并后得到1949—2015年中國科技政策數據。

第二塊數據是1956—2006年的中長期科技發展規劃。中國從“一五”到“十二五”時期直接組織制定了九次中長期科技發展規劃，其一貫是重要和具有延續性的政策工具，本身就構成了一個完整的政策過程(新中國成立后除1973—1977年，其余時間都有科技發展規劃的覆蓋)，論文從相關文獻[18]得到歷次中長期科技規劃的公開文本。

第三塊數據是1982—2013年的科技計劃。從1982年設立攻關計劃以來，比較主要的科技計劃計有39項[19]。本文選取了實施時間久、資金體量大、最能代表各類型科技活動、影響力最深遠的六個主要科技計劃，作為中國科技計劃數據。

2.3 數據編碼及檢驗

論文主要通過內容分析法對上述數據進行編碼。以最復雜的科技政策數據編碼為例：①按照政策題目(及內容)的關鍵詞中是否體現了環境保護為判斷標準逐條篩選；②對入選數據按照“直接體現—間接體現”加以劃分；③縱向對比每個歷史階段(改革開放前算為一個階段，改革開放后以十年為一個階段)科技政策體現環境保護的情況并得到1949—2015年科技政策體現環境保護的總演變軌跡。

中長期科技規劃數據編碼與上述類似。

科技計劃由于其微觀資源配置特征，增補了環境保護領域在總計劃經費投入中的比值趨勢和在總課題安排中的比值趨勢兩項指標。

上述三塊研究數據從政策條文、中長期規劃和科技計劃三個不同層面揭示了科技政策體系體現環境保護的狀態，且不存在交叉重復，因此認為其合并后就可反映科技政策體系體現環境保護的整體狀況。

2.4 數據邊界

基于中國科技政策體系如何體現環境保護的研究目標，本文所指“政策”邊界僅指“政策的供給端”，并不包括相關政策的貫徹、執行、評估、效果等。

第一塊數據不包括以下六種文獻：①領導人講話、信函和批示；②附屬于其他文件的目錄、清單；③以社會科學為對象的政策性文獻；④針對某一具體領域的技術規范、標準；⑤各種工作總結、形勢分析報告和年度工作任務等；⑥由地方立法機構和行政機構指定的地方性法律和規章。

第二塊數據不包括規劃中不公開、無法獲取的部分，另外僅限定于“中長期規劃”(規劃年限長于5年)而非“五年規劃”，這是因為歷次中長期規劃定位高度、動員程度、影響力都要高于五年規劃，中長期規劃數據的層次更高、代表性更佳。

2.5 數據代表性

論文所用數據具有較好代表性。以最復雜的科技政策數據的代表性為例：①數據為全樣本量和全時段，避免了抽樣誤差。如本研究從1949—2015年頒布的所有多達六千余條科技政策中逐條核對和遴選出體現環境保護的科技政策計992件；②具有較好的全局性，避免了部門性。如研究測算出1949—2015年曾頒布體現環境保護科技政策的發文機構多達43家，這其中由科技部(原國家科委)頒布的為66件，僅占總數的6.65%，其余93.35%的相關政策文件都是由非科技部的42家機構頒布。

3 研究結果

本文從政策文本計量角度對中國科技政策體系體現環境保護的演變全貌進行梳理，研究結果是：1949—2015年科技政策體系體現環境保護的總趨勢是從極不充分到有所增長、從有所增長到加速增長，極不充分時期是1949—1976年時段，有所增長時期是1977—1995年時段，加速增長時期是1996—2015年時段。

具體演變軌跡是：1949—1976年，科技政策體現環境保護的總體比值僅為1.86%,1977—1995年比值為2.75%和2.83%。1996—2015年比值為10.24%和15.59%。科技政策體現環境保護的增量首次出現歷史轉向是在20世紀80年代初期，由“非現代意義上的環境保護主題”(水土保持、資源綜合利用)向“現代意義上的環境保護主題”(工業化帶來的環境污染)；20世紀80年代后期，科技政策首次體現環境管理(環境背景值和環境容量)，體現的順序是中長期科技規劃和科技計劃在前，具體科技政策在后。1996—2015年，科技政策體現環境保護從弱顯著變強，這一時期科技政策體現環境保護的增量出現第二次歷史轉向，即由“治理工業污染”的單主題轉向“治理工業污染和發展方式轉變”的雙主題；科技政策和中長期科技規劃日益顯著地體現出由環境保護領域本身的增長向以環境友好型的跨部門、跨領域增長為主的演變過程。

3.11949—1976年：中國科技政策體系體現環境保護的極不充分時期

1949—1976年中國科技政策體系有兩種載體：科技政策和中長期科技規劃。這一階段科技政策和中長期科技規劃體現環境保護的狀況是零星、斷續的極不充分時期。

梳理1949—1976年科技政策體現環境保護的情況得到：首先，從體現的比值來看，直接、間接體現環境保護的科技政策呈現出零星狀態，僅占總數的1.86%(其中直接體現為0.5%、間接體現為1.36 %)。其次，從體現的關鍵詞來看，為水土保持(直接體現，數量僅為1件)和資源保護(間接體現，數量僅為3件)，說明這一階段的科技政策對環境保護的關注還停留在“水土保持”和“資源利用”階段。

梳理1949—1976年兩次中長期科技規劃體現環境保護的情況得到：《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》對環境保護的直接體現幾近于無，環境保護僅體現在水土保持等層面，或將環境保護視同為環境衛生，尚未產生環境保護與工業化伴生的認知。《1963—1972年科學技術發展遠景規劃》首次在主要目標層面間接體現了環境保護，用詞為“資源保護和綜合利用”，在目標中位居第四。但在1965年新增補進該規劃的13項主要任務中，已明確提出“地方建筑材料和工業廢料的綜合利用”，并以科研任務項目形式加以部署解決，這就說明第二次中長期科技規劃在1965年已經直接體現了環境保護。

3.21977—1995年：中國科技政策體系體現環境保護的有所增長時期

選擇1977年是延續上一階段的劃分，選擇1995年是由于本論文的研究數據結束點為2015年，選擇1995年則具有十年取整性，便于進行各時段數據的縱向比較。該階段科技政策體系體現環境保護的狀況是緩步、趨增的有所增長時期。

梳理1977—1995年科技政策體現環境保護的情況得到：首先，從體現的比值來看，體現環境保護的科技政策數量比重得到了緩步增長。1977—1985年的比值為2.75%，1986—1995年的比值略升，為2.83%。其次，從體現的關鍵詞增量來看，體現環境保護的科技政策關鍵詞增量在1977—1985年主要為環境科技類，1986—1995年的增量雖仍主要為環境科技類，但環境經濟和環境管理類政策較上十年有較明顯增加。再次，直接體現環境保護的科技政策的發文單位在1977—1985年有63%以全國人大和國務院為發文單位，其余37%則以城鄉建設環保部和全國水土保持工作協調小組為發文單位；1986—1995年69%直接體現環境保護的科技政策是以國家環保局為發文單位，其余31%以全國人大和國務院為發文單位。之所以仍謂之有所增長，而非加速增長，是因為除了發文數量仍較少、占總體比值仍較低兩項指標之外，還主要表現出以下特征：首先，體現環境保護的科技政策增量的方向指向了環保科技，這就顯示此時期制定中長期科技規劃的科技界決策層的理念共識是認為環保是科技問題。其次是直接體現環境保護的科技政策的發文單位前期主要是國務院、全國人大和城鄉建設環境保護部；后期則為國家環保局、國務院和全國人大三家機構，其余機構不涉及。這就說明這一階段直接體現環境保護的科技政策僅被視為部門性問題，因此才僅局限于立法機構、國務院和環保局三家機構。

梳理1977—1995年的四次中長期科技規劃體現環境保護的情況，得到：首先，這一時期的四次中長期科技規劃均將“環境保護”視為一個單獨的科技領域。其次，這一時期的四次中長期科技規劃均將環境保護與工業化緊密相連。例如，該時期第一次中長期科技規劃首次出現的環境保護關鍵詞為資源生態系統(農業領域)和“三廢”(環境保護領域)，這就說明中國出現的環境保護最開始是出現在城市之中，且是由于工業化造成的環境污染；該階段第四次中長期科技規劃中高頻率出現“生態”一詞(計5次)，首次縮小了與“環境保護”一詞詞頻(計9次)的差距，且此次規劃中體現環境保護的首次出現6個詞匯(生態系統、全球環境問題研究、物耗、自然保護區、城鄉環境污染防治)，另外還有多次出現的水資源管理等，這就表明環保正在開始步入細化和復雜化。再次，這一時期后期的中長期科技規劃中環境保護越來越變成“多領域”的研究主題。如在本階段的第四次規劃列出的14個重點領域中，體現環境保護的領域占到一半以上(8個領域體現)，這就表明環境保護越來越變成“多領域”的研究主題。之所以仍謂之有所增長而非加速增長，主要體現于以下三點特征：首先，這一時期的四次中長期科技規劃中環境保護從未被視為最重要的科技領域。如《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》從27個領域中選出8個“重中之重、關系全局的領域”，環境保護沒有體現在這8個領域中；再如，《1986—2000年科學技術發展遠景規劃》從27個行業和新興技術領域中進一步確定了11個重點行業和6個新興技術領域，環境保護并沒有體現在重點行業和新興技術領域中。其次，這一時期的四次中長期科技規劃中環境保護在所有科技領域中的位列比較靠后。如《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》和《1986—2000年科學技術發展遠景規劃》列出的27個重點發展領域中，環境保護領域均位列第18位；而在《中長期科學技術發展綱要1990—2000—2020》中列出的27個領域中，環境保護增加為兩個領域，分別為第21位(再生資源領域)和第23位(生態環境保護領域)。再次，這一時期的四次中長期科技規劃中對環境保護的重視程度有升有降，但在后期已明顯升為國家發展層面。“升”主要體現在1989年頒布的《中長期科學技術發展綱要1990—2000—2020》，這是歷次中長期科技規劃中首次在規劃戰略目標層面明確提到“有效地控制和緩解人口、資源和環境的壓力”，對于資源環境壓力的認知提高到“進一步發展面臨的問題”的國家層面加以考慮。“降”主要體現在1991年頒布的《中華人民共和國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要(1991—2000)》，并沒有在戰略目標層面體現環境保護，但在下一級的重點任務層面卻明確提出中國經濟增長和發展必須走資源節約型道路，這就從一個角度證明了此時環境保護已經(至少在政策導向上)變成了國家發展的內在需求。

梳理1977—1995年的科技計劃得到：首先，這一時期的科技計劃中體現環境保護的程度不高。如攻關等四項計劃都在目標和項目層面體現了環境保護，但863計劃和星火計劃這兩項計劃在目標和項目層面均沒有體現環境保護。再如在6項科技計劃直接體現環境保護項目的比值上，比值雖穩步上升，但仍維持在較低水平。例如，“六五”攻關計劃體現環境保護的項目安排比值為2.6%，“七五”比值升為5.3%，“八五”比值升為6.1%；“七五”國家自然科學基金重大項目體現環境保護的項目安排比值為4.6%，“八五”比值升為10.5%。其次，這一時期的科技計劃中直接體現環境保護的關鍵詞，均體現出以工業化伴生環境污染治理為核心，并從簡單籠統的污染治理走向復雜、分載體污染治理的演變軌跡。以攻關計劃為例，“六五”直接體現環境保護的項目僅為1個，其關鍵詞為環保和污染綜合防治技術；“七五”直接體現環境保護的項目為2個，大氣污染技術和水污染技術分別立項；“八五”直接體現環境保護的項目分別為污水凈化技術、有害廢物與城市垃圾處理技術、固體廢棄物資源化技術、酸沉降控制技術等。再以國家自然科學基金重大項目為例，“七五”期間體現環境保護的4個項目的關鍵詞分別為長江黃河治理旱澇水沙和沿海赤潮，這表明此時國家自然科學基金重大項目對于環境領域的關注點還在傳統的防災減災領域；“八五”期間體現環境保護的3個項目的關鍵詞分別為化學污染物、大氣臭氧、大尺度環境演變。這表明此時國家自然科學基金重大項目對于環境領域的關注點已經轉移到了防治污染階段，且化學污染物和大氣臭氧層破壞這兩者顯然都是工業化伴生的產物。再次，這一時期的科技計劃中直接體現環境保護項目的關鍵詞層面，已初步體現出“將環境問題視為科技問題”向“將環境問題視為復雜系統問題”的演變軌跡。例如，“七五”攻關計劃首次出現了以“環境背景值和環境容量研究”的1個項目，意味著此時已認為環境作為容納人類排出廢棄物的“匯”有其容量極值；“八五”攻關計劃首次安排了2個“再資源化技術”項目，分別是污水資源化技術和固體廢棄物資源化技術，表明已經認識到可以通過技術手段將資源循環再利用；“八五”攻關計劃項目安排了“人口、資源、環境協調發展適用新技術”項目，表明已經認識到人口-資源-環境是一個復雜系統，并且試圖從復雜系統視角去理解環境問題。

3.31996—2015年：中國科技政策體現環境保護的加速增長時期

因循上一個階段的分期，取起點為1996年，終點為2015年。該階段科技政策體系體現環境保護的狀況是顯著趨增的加速增長時期。

梳理1996—2015年科技政策體現環境保護的情況得到：首先，從體現的比值來看，體現環境保護的科技政策數量和比重均加速增長。1996—2005年體現環境保護的科技政策數量為311件，占該時期總科技政策比值為16.8%；2006—2015年體現環境保護的科技政策數猛增為620件。其次，從體現的政策強度來看，后十年的政策強度顯著強于前十年。1996—2005年257件直接體現環境保護的科技政策中，無論在政策數量還是在政策復雜性上都體現出加速增長，其中增長最快的是環境科技和環境經濟管理兩種類別；2006—2015年直接體現環境保護的419件科技政策中，增長最快的并非是環境法律法規、環境經濟與環境管理或者環境科學技術，而是全局動員型行政手段的增長(111件)。顯然，全局動員型行政手段主要是黨和國家層面發起環境保護的行政手段，具有最高的政策強度和政策動員度，這就說明在2006—2015年國家層面對環境保護的重視及下達給各部委的任務已經成為驅動公共科技政策體現環境保護的最主要力量。再次，從直接體現環境保護的科技政策發文機構廣泛度來看，后十年非環保部門的發文機構廣泛度顯著高于前十年。1996—2005年直接體現環境保護的科技政策257件中，發文機構仍主要為國家環保局(占78.2%)，其余發文機構依次為科學技術部(占4.7%)、國家經貿委(占3.5%)、國家發改委(占3.5%)、國務院(占3.1%)、建設部(占2.3%)等，這說明環境保護開始提上了非環保部門的政策議程之中(雖然比例仍然很少)。2006—2015年直接體現環境保護的科技政策419件中，發文機構仍主要為國家環保總局(占43.2%)，但其他部委發文比值已顯著增加，國家發改委(占10.3%)、住建部(占10.3%)、科技部(占8.6%)、工信部(占6.9%)、國務院(占6.2%)、國家海洋局(占3.8%)、商務部(占2.9%)、水利部(占2.6%)、全國人大(占1%)。

梳理1996—2015年的三次中長期科技規劃得到：首先，這一時期的三次中長期科技規劃對環境保護的重視程度顯著提升，并均已將環境保護視為發展問題，而不再視為科技問題。例如，此時期的第一次規劃體現環境保護的最突出特征是：以可持續發展為核心的發展方式的落地生根已成為這一時期環境保護的重要任務，而不再是環境技術研發為中心。從該規劃的發展重點來看，其對環境保護的部署核心是從產業到區域到技術，而不再單純以技術為部署核心。再如，此時期的第二次規劃體現環境保護不僅在發展目標中比上兩個規劃有所提升，更重要的是在發展重點任務中，首次將“加強共性技術攻關，為經濟結構戰略性調整和可持續發展提供支撐”列為首位，高過了科技本身發展(位列第二)，說明在這一歷史時期科技政策制定者認識到了科技對于可持續發展本身的功能作用并將其置于推動經濟結構戰略性調整的地位，實際上這也就意味著此時將“科技推動之下的可持續發展”與“經濟結構戰略性調整”視為一體，這是中國發展思想上的一個重要變化。此時期的第三次規劃已將“可持續發展”上升為指導方針。其次，這一時期的中長期科技規劃開始將“清潔”“綠色”需求與“污染防治”并列。如這一時期的第二次中長期科技規劃對環境保護相關領域的關鍵詞按重要程度降序排列為：城市污染預防與治理技術、重點行業清潔生產技術、荒漠化控制與治理技術、環境監測與生態保護技術、環保科技產業關鍵技術。從詞頻分析可見，“清潔(潔凈)”首次在中長期科技規劃中成為與“污染”“生態”幾乎同詞頻出現的關鍵詞。

梳理1996—2015年的科技計劃得到：首先，這一時期的6項科技計劃在目標和項目層面均直接體現了環境保護，且體現程度均不斷增強。例如，之前未將環境保護列入目標和重點領域層面的863計劃和星火計劃在這一時期均列入了環境保護領域。1997年863計劃開始設立資源環境的課題，并于2001年替代了以前的海洋技術領域，在6個領域中位居第6位；“十一五”時期863計劃增補為10個領域，資源環境領域在10個領域中位居第6位。“九五”之前星火計劃在目標和重點領域層面均不體現環境保護，“十五”星火計劃在重點任務到重點技術領域都明確體現了環境保護。從“九五”到“十一五”攻關(支撐)計劃的目標層面體現環境保護的程度不斷加強，“十一五”支撐計劃的四個目標中，環境保護已被直接體現為第一位的目標。其次，環境保護領域在各項科技計劃的經費撥付比值幾乎都有明顯上升。以攻關(支撐)計劃為例，從“十五”到“十二五”前三年，攻關(支撐)計劃對環境領域的經費投入比值占總經費投入的比值持續上升。“十五”資源環境領域經費占攻關計劃總經費的8.5%，“十一五”(這里的“十一五”為2006—2009年，不包括2010年，因2010年相關數據在國家科技計劃年報中缺失)該比值為6.34%，如假設資源環境與環境領域比值相同的情況下，仍比“十五”時期增加了1.49倍，而“十二五”前三年該比值為7.2%，又比“十一五”增加了1.14倍。又以863計劃為例，2003—2013年(這里取2003—2013年是因1997—2002年863計劃在資源環境領域的經費投入數據難以獲得)863計劃在資源環境領域安排經費層面對環境保護的體現緩慢上升。“十五”后三年，863計劃在資源環境技術領域安排經費的比值從6.4%上升到10.1%；“十一五”時期，863計劃在資源環境技術領域安排經費的穩定在9%左右(除了2008年跌落到6%)；“十二五”前三年，863計劃在資源環境技術領域安排經費比值比“十一五”有所上升，平均為10.6%。再以973計劃為例，從“十五”到“十二五”前三年的時期，973計劃在資源環境領域安排經費穩中略降。“十五”時期，973計劃在資源環境技術領域的經費比值平均為16.70%；2012—2013年，973計劃在資源環境技術領域安排經費比值平均為11.18%。再次，環境保護領域在各項科技計劃的課題立項比基本都有了明顯上升。以攻關(支撐計劃)為例，“九五”資源環境領域立項數占總立項數比重的4.4%；“十五”該比值為7.9%，增加值1.8倍；進入“十一五”后，盡管資源領域與環境領域分立，環境領域該比值迅猛上升為10.88%(這里的“十一五”為2006—2009年，不包括2010年，因2010年相關數據在國家科技計劃年報中缺失)，如假設資源環境與環境領域比值相同的情況下，“十一五”比“十五”比值的增加值為2.75倍，“十二五”前三年該比值有所回落，為7.34%。又以863計劃為例，“九五”863計劃在資源環境技術領域安排課題比值從0上升并穩定在10%左右；“十五”863計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為12.4%；“十一五”863計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為10.54%；“十二五”前三年，863計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為13.17%。不過這種遞增趨勢在973計劃中表現并不顯著，2001—2013年973計劃在資源環境技術領域安排課題體現出遞減趨勢。“十五”973計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為13.3%；“十一五”973計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為11.05%；“十二五”前三年973計劃在資源環境技術領域安排課題比值平均為9.03%。

4 研究結論

本文主要研究結論是：環境保護在1949—2015年中國科技政策體系中的內容影響越來越大、層級越來越高，尤其是對政策方向的導向作用越來越強。

4.1 科技政策

圖1直觀展示了66年來體現環境保護的科技政策件數與同時期科技政策總件數的趨勢對比。

圖1 1949—2015年體現環境保護的科技政策件數與同時期科技政策總件數的趨勢對比

4.2 中長期科技規劃

考慮到中長期科技規劃不像科技政策牽涉到多部門多機構，而主要是在中觀層面開展部署的特性，衡量中長期科技規劃重點領域對環境保護的體現程度是較有效的評價辦法。在歷次中長期科技規劃中，對環境保護的體現程度也主要體現在最重要領域和次重要領域兩個層面的疊加。從圖2可見，第一次到第四次中長期科技規劃對環境保護領域的重視程度基本很少(前三次中長期科技規劃體現值為零，只有第二次有所體現，比值為6.70%)。從第五次中長期科技規劃(1990年)后開始，對環境保護領域呈現出明顯的重視趨勢。到了第七次中長期科技規劃(1991年)，體現環境保護的領域比例則迅猛增加，超過了50%，此后一直居高不下，到第九次中長期科技規劃則每一方面都對環境保護有所體現，從50%～60%變成了100%。這里需要提出的是，歷次中長期科技規劃體現環境保護的領域分類并不完全一致，從一開始的只分重點領域，到后來分為兩個層次的重點領域，當科技計劃尚未完全從中長期科技規劃中脫離獨立時候的一段時間分為三個層次的重點領域。因此在這里計算體現程度時，忽略了最低層面重點領域(歸入科技計劃)的計算，專注于最重要領域和次重要領域加以疊加取值研究體現度。

真正涉及項目領域更多的是在次重要領域來安排的。論文對次重要領域層面以“直接—間接”分類分析便可看出，從1995—2005年的歷史時期(最后一次中長期科技規劃發布于2005年底，此處中長期科技規劃取值為1995—2005年)，間接體現環境保護的增長率要高于直接體現環境保護的增長率，這從一個側面說明了從20世紀90年代以來，其他“非環境保護”領域體現環境保護的增長率越來越多地高過環境領域“本身”的增長程度，如圖3所示。

圖2 歷次中長期科技規劃中重要領域和次重要 領域對環境保護的體現程度

圖3 歷次中長期科技規劃中次重要領域對環境保護的 體現程度及其按照直接體現和間接體現對比

4.3 科技計劃

結合上文分析，本研究估算2001—2013年三大主體科技計劃對環境保護領域的經費投入數值和比值(見表1)。2001—2013年攻關支撐計劃在環境領域投入經費總數約為30.704億元，2001—2013年863計劃在環境領域投入經費總數約為23.73億元，2001—2013年973計劃在環境領域投入經費總數約為16.58億元。

考慮到2001—2005年攻關計劃和973計劃在環境領域投入經費為此時期的平均值，而實際投入經費應為每年增多數值所帶來的誤差，從總體上講2001—2013年三大主體科技計劃對環境保護領域經費投入占總經費投入的比值呈現出逐年增加的趨勢，“十五”期間該比值均值約為7.7%，“十一五”期間為8.6%，“十二五”前三年為10.3%。

表1 2001—2013年三大主體科技計劃對環境領域投入經費數、比值及與總體經費數的比較 (單位：億元)

注：*均為預估數值。①在攻關(支撐)計劃中，2006年數據和2010年的數據為估算值，因該兩年數據在國家科技計劃年報中缺失；2001—2005年為平均值，因該五年數據在國家科技計劃年報中只給出了五年總值；由于支撐計劃從2006年開始由資源環境領域分列，因此2001—2005年比值為資源環境領域經費比除以2，2006年之后為環境領域準確經費比；②863計劃的所有年限的比值均為資源環境領域經費比除以2；因863計劃的2001年、2002年和2010年數據缺失，這里2001和2002年數值是取2003年的863計劃在資源環境技術領域安排經費比值6.4%乘以當年863計劃經費總額，2010年數值是取“十一五”863計劃在資源環境技術領域安排經費比值9%乘以當年863計劃經費總額；③973計劃的所有年限的環境領域經費比均為資源環境領域經費比除以2；因973計劃的2007年、2008年、2009年、2010年和2011年數據缺失，這里2007—2010年數值都是取“十一五”973計劃在資源環境技術領域安排課題比值11.05%乘以當年973計劃經費總額(基于課題比值與經費比值取向趨同的原則)，2011年數值是取2012—2013年的，973計劃在資源環境技術領域安排經費比值平均為11.18%乘以當年973計劃經費總額。

圖4和圖5直觀展示了支撐、863和973三大主體科技計劃在環境保護領域的經費投入比值趨勢圖和課題安排比值趨勢圖。

圖4 2001—2013年三大科技主體計劃在環境 保護領域的經費投入比值趨勢圖注：①攻關(支撐)計劃中，2001—2005年比值為資源環境領域經費比除以2，其余的年限為環境領域經費比，2006年和2010年數據缺失；②863計劃的所有年限的比值均為資源環境領域經費比除以2，2001年、2002年和2010年數據缺失；③973計劃的所有年限的環境領域經費比均為資源環境領域經費比除以2，2007年、2008年、2009年和2010年數據缺失。

圖5 1983—2013年三大科技主體計劃在環境 保護領域的課題立項比值趨勢圖注：①攻關(支撐)計劃1983—2005年為資源環境領域立項比除以2，2006—2013年為環境領域立項比，2010年數據缺失；②863計劃所有年限的比值均為資源環境課題立項比除以2；863計劃的2010年數據缺失；③973計劃所有年限的比值均為資源環境課題立項比除以2；973計劃的2010年數據缺失。

如圖4所示，2001—2013年攻關(支撐計劃)在環境保護領域經費投入比值從4.3%(“十五”期間)上升到6.3%(“十一五”期間)并進一步上升到7.2%(“十二五”前三年)。2001—2013年863計劃在環境保護領域經費投入比值從4.3%(“十五”和“十一五”期間)上升到5.3%(“十二五”前三年)。2001—2013年973計劃在環境保護領域經費投入比值從8.4%(“十五”期間)下降到4.6%(“十一五”期間)，后又上升到5.6%(“十二五”前三年)。總體而言，雖然三大科技主體計劃在環境保護領域經費投入有所上升，但上升趨勢并非十分明顯。

如圖5所示，2001—2013年攻關(支撐)計劃在環境保護領域課題立項比值從2.6%、5.3%上升到6.1%，后下降到4.4%(“九五”期間)，后又上升到7.9%(“十五”期間)和9.4%(“十一五”期間)，在“十二五”前三年又回落到7.3%。2001—2013年863計劃在環境保護領域課題立項比值從4.3%(“九五”后三年)上升到6.2%(“十五”期間)，下降到3.8%(“十一五”期間)，后又上升到6.6%(“十二五”前三年)。2001—2013年973計劃在環境保護領域課題立項比值從6.7%(“十五”期間)下降到4.3%(“十一五”期間)，后又略上升到4.5%(“十二五”前三年)。總體而言，雖然三大科技主體計劃在環境保護領域課題立項有所上升，但是上升趨勢同樣也并非十分明顯。

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(責任編輯 沈蓉)

EvolutionofEnvironmentProtectionEmbodiedinChina’sS&TPolicies：1949—2015

Feng Ying

(Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

G32

A

科技創新戰略研究專項“重點科技政策和計劃動向分析研究”(ZLY2015151)，科技創新戰略研究專項“中央財政科技計劃(專項、基金等)總體布局重點問題研究”(ZLY2015067)。

2016-12-29

封穎(1980-)，女，中國科學技術信息研究所政策與戰略研究中心副研究員、碩士生導師；研究方向：科技政策與環境政策。