我國城中村改造法治保障研究

摘 要 法律是治國之重器。在依法治國的大環境下，推進城中村改造，應將法治保障置于基礎性地位。本文從分析法治保障對于我國城中村改造的重要意義入手，厘清當前我國城中村改造法治保障所面臨的現實困境，從立法、尚法、執法、司法等四個方面探索加強城中村改造法治保障建設的策略。

關鍵詞 法治保障 城中村 改造 法治思維

作者簡介：路冬，安徽師范大學法學院碩士研究生，研究方向：當代中國政府與政治。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.313

亞里士多德認為“法治”有兩層含義：已成立的法律獲得普遍的服從，所服從的法律又應該是制訂得良好的法律。“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新16字方針，即為“良法之治”。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“依法治國”和“法治理念”上升到了前所未有的高度。以法治來保障城中村改造的順利進行，事關社會主義和諧社會建設，事關全面推進依法治國的全局，事關社會秩序穩定和人民幸福，意義重大。

一、法治保障對于我國城中村改造的重要意義

（一）法治保障為城中村改造保駕護航

法治是治國理政的基本方式，推進城中村改造法治化已是社會發展的必然趨勢和最優選擇。伴隨著城市化進程的深入推進，“城中村”問題日益嚴重，對其進行改造勢在必行，這就需要法治為其提供“保障”。這種“保障”包含立法、執法、司法等多個維度，并非工具主義保障，而是理性主義保障，這也是法的本質屬性的體現。在城中村選擇改造模式時進行法律可行性論證，使法律成為主體行為活動的價值準則，通過法治來規范多方行為主體，為政策的制定和實施提供保障。可以有效防范各種不可預期的風險，促使改造的全程更加順利。

（二）法治保障是城中村改造目標的價值追求

城中村改造的最終目標是實現國家強盛、社會和諧、人民幸福。法治是成本最低、正義含量最高、穩定性最好和人民最期盼的治理方式。城中村改造作為社會治理的重要對象，也是法治保障體現價值的重要途徑。法治能夠為改造主體提供法律授權，也為改造的進行設定了法律邊界，進一步嚴格了改造措施和改造手段。“法治”是社會主義核心價值觀的重要組成部分，法治保障在構建和諧社會、維護社會秩序的穩定、保護公民的生命財產安全方面發揮著無可替代的作用，這對于提高城中村居民幸福感有著重要意義，與城中村改造的最終目標是一致的。

（三）法治保障為協調多方利益提供優化機制

政府部門、開發商和居民是城中村改造所涉及的主要對象，協調好這三方的利益是城中村改造工作的重中之重。統籌兼顧是城中村改造的主要原則，也是解決當前城中村改造相關利益主體矛盾沖突的有效方式。統籌兼顧的目標是在明確主體角色定位和利益訴求的基礎上，探索出可以協調各方主體利益的治理機制。從法治保障的角度來看，以法律權威為核心的利益平衡，需要通過法律手段來協調各方利益，以達到一種和諧共存的狀態。法治保障所提供的優化機制在規范協調各方利益方面，能夠發揮其獨特的平衡價值。

（四）法治保障是保障居民權利的重要利器

城中村改造過程中，由于居民話語權較弱，多數情況下處于劣勢和被動地位，容易導致其合法利益得不到有效保障，難以實現真正的公平，經常會發生群體性事件。為避免類似情況的發生，就需要充分發揮法治保障的制約和保護作用。在城中村改造過程中，居民的知情權、建議權等基本權利通過加強法治得到了有效保障，居民話語權的增強也有利于利益主體間的平等對話。加強法治保障不僅可以約束政府和開發商的行為，對一些違法違規行為進行撤銷，還可以保證權力的合理行使，保證居民的合法權益不受侵犯。另外，在法治保障過程中，通過法律支撐體系的完善，可以進一步提高政府部門依法行政水平，切實保障居民的切身利益，實現城中村問題解決的和諧化。

二、當前我國城中村改造法治保障的現實困境

城中村是城市化高速發展進程中的產物，它的出現帶來了一系列紛繁復雜的矛盾和社會法律問題。城中村改造工程量大、任務重，絕不能一蹴而就。盡管我國在政策設計、管理體制以及社會保障體系等方面作出了大量有益的嘗試，但是在法治保障方面仍然面臨著一系列的現實困境。

（一）相關法律支撐體系尚未完善

由于法律規范本身的滯后性，在現實實踐中，一些關于城中村改造的法律問題仍然缺乏具體的、可操作性強的法律依據。在國家層面，尚未形成有力的關于城中村改造的法律法規支撐體系。已有的諸如《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規，并不能為城中村改造的系統工程提供完備的法律支撐和法治環境。例如，法律規定在城中村改造中，居民的土地被征用應得到拆遷補償金，但法律的漏洞導致補償的標準和流程缺乏必要的監管與保障。而城中村居民的失地問題沒有得到妥善解決，成為利益主體間矛盾加劇的主要原因之一。

（二）居民法治思維存在缺失

受文化素質水平、農村傳統觀念、“村轉居”管理體制變化的影響，多數城中村的居民法律意識薄弱、法治觀念淡薄。無論是常駐居民還是暫住流動人口，對相關法律法規認知程度普遍偏低，對法律價值的認識不全面，權利義務觀念也相對淡化。許多城中村居民在感知自身利益受到損害時，沒有采取正當途徑進行維權和表達自身的利益訴求，導致了聚眾鬧事、越級上訪等現象的出現。這樣不僅不利于問題的解決，而且非常容易激化矛盾，致使問題變得更加復雜。究其根本，就是因為居民法治思維的缺失而導致社會亂象的出現。

（三）政府依法行政水平有待提高

當前，政府尋租行為、群體性事件、開放商強拆等亂象在城中村改造過程中層出不窮。而在實踐當中，由于執法權威和法律強制力的不足，對執法人員缺乏嚴格科學的制約、監督和考核機制，致使一些執法人員法治思維缺失，法律素養不高，更有甚者執法不公、執法犯法、涉黑涉惡，再加上一些基層政府運作效率低下和尋租行為的現象時有發生，涉及執法行為的負面輿論不斷增多，這些都迫使政府必須不斷提高依法行政水平和公信力。

（四）司法的獨立性和公正性受到挑戰

司法是維護法的價值的終局性手段，司法獨立審判原則已被寫入我國憲法。但是鑒于在城中村改造過程中，黨委處于絕對的領導地位，監督不利導致的黨委“干涉”司法的現象屢見不鮮；另外由于一些地方政府行政權的擴張，政府官員干預司法的行為時有發生。司法獨立受到挑戰的同時，司法公正也受到了社會的廣泛質疑。首當其沖的就是涉及城中村改造的案件“司法腐敗”現象層出不窮，影響了司法的公信力；其次是一些地方司法機關的不作為，導致違法不究的現象屢禁不止。由于司法的獨立性和公正性受到挑戰，群眾“信訪不信法”，給樹立法律權威、保障居民合法權益帶來了威脅。

三、加強我國城中村改造法治保障建設的策略探索

新時期，國家對城中村改造的內在要求就是依法治理，在依法治國的大背景下，從立法、尚法、執法、司法等四個方面探索加強我國城中村改造法治保障建設的策略。

（一）健全法制體系，理順法律關系

城鄉二元的土地所有權制度是城中村問題日益嚴峻的法律根源，國家層面要繼續發揮法治保障所具有獨特的保證作用，對城鄉二元土地所有權制度進行一定的改革嘗試。不斷完善的法律制度體系，并發揮法律制度的強制性作用，培養城中村居民的法律意識，以保證“城中村”改造的順利進行。由于城中村改造的特殊性，僅僅依靠促進《村委會組織法》與《居委會組織法》之間的銜接還是不夠的，并不能徹底解決新的自治組織的職能定位、換屆選舉、戶籍管理以及集體資產處理等問題。城中村改造在一定程度上是“摸著石頭過河”，具有一定的盲目性，要真正實現我國城市化的健康發展，國家必須盡快完善相關的配套法律體系，以應對城中村改造過程中涌現出來的問題，保障城中村改造的順利進行。

（二）強化法治理念，培育法治思維

法治思維就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式。形成法治思維對于公民守法、行政人員執法有著重要意義。而培育法治思維，促進整個社會形成尊法、尚法、守法的風氣，可以從以下幾個方面著手。首先，優化法治環境，充分發揮大眾媒體的宣傳作用，加強法制宣傳，努力營造法治氛圍；其次，堅持法制教育，不斷增強人民的法律意識和法律觀念；再次，重視城中村改造過程中村民的主體地位，引導村民遵法守法，理性進行利益表達；最后，要將思想層面的要求落實到實踐層面，引導居民和執法人員運用法治思維思考問題，通過法律手段和法治方式來化解矛盾、解決問題。

（三）加強依法行政，提高執法水平

改善城中村依法行政狀況的關鍵在于提高執法人員的法律素養和執法能力。首先，要重視加強執法人員的人才隊伍建設，選拔一批德才兼備法律素養高的執法人員；其次，對執法人員要進行全面系統的培訓，提高其對法律知識的學習理解能力、運用法律手段解決現實問題的能力；再次，可以把獎懲機制引入到執法工作中，進一步明確執法責任，增強執法人員的責任意識，提升其工作積極性；最后，要進一步完善執法監督配套體系，對執法人員進行事前、事中和事后監督，通過全程監督的方式，審查執法行為的合法性、合理性。

（四）保證司法獨立公正，強化司法為民理念

堅持司法獨立公正既是評判國家司法制度的標準，也是司法實踐必須堅持的法律原則，對于引領社會的公平正義意義非凡。首先要進一步完善司法體制，在制度層面保證審判權、檢察權獨立行使；其次要堅持“回避”原則，黨委領導和政府行政權的行使不能“越位”；再次要確保審判工作的公開、公正、透明，讓司法權在陽光下運行；最后要對司法活動的監督要在合理的范圍之內，嚴厲抵制司法腐敗；另外，還要加強對生效的裁判文書的執行，確保裁判結果的實現，讓人民群眾感受到公平正義，增強群眾安全感和滿意度以及對法律的認同感。

四、結語

“城中村“改造在法治軌道內運行，對實現城中村改造的穩步推進具有重要意義。如何將法治理念更好地貫徹到城中村改造的全過程，構建完整的城中村改造法治保障體系尤為重要。這需要我們在健全法治體系、培育法治思維、加強依法行政、堅持司法獨立公正等多角度進行深入探討。與此同時，這也是積極應對城中村改造難題，保障居民合法權益，實現多方利益均衡協調的重要基礎。以法治思維為指導，通過法治手段和法治方式來推進城中村改造的實踐進一步發展，引導城中村改造走向法治化道路，形成城中村社區秩序穩定、居民安居樂業的良好局面。更有利于為社會主義和諧社會建設和全面推進依法治國積累經驗。

參考文獻：

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