公民個人作為公益訴訟原告資格辨析

摘 要 自《民事訴訟法》第55條頒布以來，我國的公益訴訟制度取得了較大的進步，其后的相關法律法規也相繼解決了檢察機關、相關行政機關和有關的社會組織在公益訴訟中原告主體資格的問題。但目前我國還沒有將公民個人納入到公益訴訟的原告主體資格中來，這與我國公民在推進社會公益事業的進步的現狀上是不相稱的，本文擬從我國公民個人參與公益事業現狀及公民參與公益訴訟的理論基礎問題等方面闡述公民個人納入公益訴訟原告資格的可能性。

關鍵詞 公民個人 主體資格 公益訴訟

作者簡介：張達，廣州市司法職業學校。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.290

一、我國公民個人參與公益訴訟現狀

我國《民事訴訟法》第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這條規定使得我國在公益訟訴制度方面的建設有了一定的進步，但是在這條對規定中并沒有將公民個人作作為公益訟訴的對象范圍之內。

公益活動與民眾的生活息息相關，如環境被破壞，受損害的不僅是當地居民，對更大范圍內的環境影響或公眾的心理都有極大的不利影響。并且公眾積極參與公益活動，在現實情況下能對相關的行政職能部門進行督促。2003年“張先著訴安徽省蕪湖市人事局錄用公務員拒絕乙肝病毒攜帶者”案，2004年“郝勁松訴北京地鐵公司如廁收費案及訴北京鐵路局用餐不開發票案”，這些案件的發生雖很大程度上與原告個人存在著某種現實的利害關系，但因這些案件的受眾廣，影響范圍大，所以又帶著公益訴訟的成分。在這兩起案件發生后，我國的相關行政部門對以前的規定進行了修改和完善，在很大程度上促進了我國公益事業的發展。如張先著案件后國家公務員和事業單位人員在招錄體檢中刪除乙肝檢查項目。郝勁松案件后乘客在火車上消費要求開據發票的要求得到了支持。這兩案后，我國之后又發生了“李剛訴牙防組案”、“丘建東訴龍巖市郵政局亂收費案”等。近年來，隨著公民法律意識的增強，在公益訟訴案件中公民個人提出的案件占到很大的一部分，在公益訟訴中也顯示出公民表現出的極大熱情。在一定程度上表明了公民參與社會管理的迫切需要與我國現在的公益管理不足之間的矛盾。

目前，我國立法上仍然沒有明確賦予自然人提起民事公益訴訟的資格。這種慎審的態度，雖然在一定程度上防止個人濫用公益訴訟制度，但也嚴重制約了公民參與國家事務、社會事務的管理活動，遲延了國家的民主法治進程。隨著民主法治化進程的加速，我國公民的權利意識、公共參與意識較以前有很大的提高。自然人的公共理性得到培養，面對社會公共利益遭受侵害而行政機關沒有采取相關措施時，完全有必要拿起法律的武器來捍衛公共利益。

二、國外關于公民個人參加公益訴訟的規定

美國制定的公民訟訴制度中，原告資格一般要經歷三個發展階段：第一個階段是對法律權利原則的確定，這個原則的確定就是原告為了更好的證明自己有訟訴資格就需要尋找證據來證明自己的合法權利受到損害或者是正受到不法侵害。第二個階段是對事實損害原則的確定，根據這個原則原告只要受到事實上的損害就可以提起訟訴。第三個階段是對實際損害原則的確定，在這個原則中只要原告能夠證明自己的利益受到了嚴重的損害就可以提起訟訴。 美國在1970 年修訂《清潔空氣法》時，對公民訟訴條款體做出了正式的規定，在規定中表明公民對生活中的空氣污染也是就有一定的起訴資格。《清潔空氣法》第三百零四條規定，只要是以“自己是空氣污染直接或間接受影響者”的名義，任何公民、團體或者是組織都可以以自己的名義對環境問題提起訟訴。此外，在《清潔水法》等相關的法律中不斷融入公民訟訴的相關條款。

德國在“公益訴訟信托”理論相關基礎上將公益訟訴的權利給予社會團體，但是卻相對忽略將公民個人納入到公益訟訴的范圍之中。德國強調的團體訟訴將更多的權利賦予公益團體，是團體所具有的實體權利，按照相關法律的規定就是當人做出法律規定的禁止性行為或者是無效行為時法律有權利終止這些行為的訟訴制度。 這個制度的提出是將團體利益和個人利益加以區分。但同時又不妨礙個人權利的行使，以團體的力量來維護社會公共的利益。

基于傳統或各國實際情況的考慮，不同法系國家或地區在公民作為公益訴訟的主體方面的規定出現了分化。英美法系國家或地區多采取支持公民作為公益訴訟主體的身份，而大陸法系國家或地區多采謹慎的態度。但在我國臺灣地區，同樣受大陸法系影響的地區，他們在公民個人參加公益訴訟方面是采取支持態度的。臺灣地區在“空氣污染防制法”中便提出了公民訴訟條款后。

三、 公民個人作為公益訴訟原告資格的法理基礎及現實考量

（一） 公民個人作為公益訴訟原告資格的法理基礎

從上文美國和德國關于公益訴訟主體資格的規定可看出，無論是英美法系還是大陸法系，公益訴訟主體資格均已突破“直接利害關系人”這一訴權理論。有的學者認為傳統意義上所具有的人事概念已經不能很好的反映當前的現實狀態，應該結合當下時代的發展富于新的含義，可以轉變為在民事訟訴中的當事人就是在民事上的權利義務關系之間發生一定糾紛時，能夠以自己的名義來處理事件，主要是為了保護自己的民事權利，在這個過程中會引起民事程序發生一定的變化。 該定義突破了“直接利害關系人”這一傳統理論的束縛，將關乎民事權益的人都納入到訴訟主體當中，擴大了原告的范圍，符合公益訴訟關乎大眾共同關注的要求。應該能夠認識到公民個人作為原告僅僅是當發生與自己有直接厲害關系時才能夠提出訟訴，這樣就使得損害環境的違法行為不能得到法律的相應保護。 這種“直接利害關系”的理論忽略了公共利益的存在，關閉了對這些權利的救濟之門。英國、日本等西方國家在發展中都擺脫了實體當事人理論的限制，而是按照總檢查長、公益代表人等為依托，賦予當事人之外檢察機關以相應的資格。 《中華人民共和國憲法》第二條規定：中國在發展中所有的權利都是全體公民共有，公民在發展中可以通過法律的形式以各種途徑來參與國家發展中的各項事務，其中包括文化、經濟等各項事務，在公益訟訴方面等相關內容，我國的檢察機關基于法律監督權的地位享有公益訴訟主體資格，則公民亦基于對國家享有的一切權利（包括監督權）而享有公益訴訟的主體資格。進一步來說，人民將自己的權利委托給國家機關統一行駛以維護社會的公共利益的需要，但在公共利益遭受侵害，而國家機關沒有及時履行自己的職責甚至進行違法活動時，人民有權以公益訴訟的方式維護被侵害的社會權益。正如臺灣地區學者所認為的，在公益訟訴信托方面的理論，國家作為集合體主要是將國家信托的權利分配給相應的檢察機關或者是其他具有該權利的機構，這些結構在向法院提起訟訴時，任何一個公民可以利用信托理論向法院提起相應的訟訴。endprint

（二）公民作為公益訴訟原告資格的現實考量

一是公民個人濫訴的問題。首先，在現實的公益訴訟中，原告的訴訟成本較高，一般的個人很難承受。公益案件在起訴前期準備、庭審過程中甚至后來的執行階段都要花費大量的時間和金錢，一般民眾是承受不了的。況且也很少有人愿意花費如此大的氣力來處理并非個人私利事宜。其次，濫訴問題可以通過訴訟制度設計予以規避。如改革收費制度，在法律中明確規定對于不按照法律相關規定使用訟訴的當事人要承擔訟訴過程中的所有費用，不僅僅是自己訟訴的費用還包括對方當事人的費用。通過這種方式可以在一定程度上避免濫用訟訴權利的人。此外，還要建立相應的損害賠償適度，將對濫用訟訴權得到人納入到侵權的行為中，并能夠借鑒日本、法國等國家對濫用訴權者科以罰金的制度，以增加其訴訟成本。再次，公民個人參與公益訴訟的途徑不能因此而阻塞。公民個人可在公共利益遭受重大損害時，當國家機關或者是有些組織不對公益訟訴提出的情況下，公民可以以個人的名義提起公益訟訴，以便能夠追究違法當事人的責任。

二是公民個人在提起公益訴訟中訴求的設定要審慎。對于公民訟訴中救濟的措施主要有以下兩種，一種是禁止令，禁止令就是法院在判決中所使用的最為嚴厲的一種措施，法院在發布相應的禁止令之后，可以使得環境損害行為得到一定的制止，并能夠停止對環境的污染。另外一種是民事罰款，在法院規定中可以對損害環境的私人或者是團體進行民事罰款，數額根據損害的程度進行不同的程度的罰款，對于這些罰款沒收最終是由國家所有。 在我國公民個人提起的公益訴訟的訴求中，可以為停止侵害、排除妨害、恢復原狀以及賠償損失。其中賠償損失的獲得，可將其中的90%以上的賠償損失金額歸為國家所有，而作為原告的公民只能得到其中的10%或者是訴訟過程中的必要性支出費用。之所以如此設計是基于公益訴訟本質的考慮，公益訴訟的出發點或落腳點在于為了維護社會公共利益的要求，如大眾對清潔環境的要求，對歷史文物的精神和文化的需要等。但如允許個人在公益訴訟中獲取收益的話就違背了公共利益的原則，而將公益事項私利化，容易造成個人濫訴情況的發生，浪費國家的司法資源。就如前幾年社會上出現的針對假冒偽劣商品的“職業打假人”一樣，一些“打假人”以打假為幌子，對商家進行敲詐，從而也將自己“打”進了監獄，受到法律應有的制裁。同時為了保障作為原告公民的合法權益，對其在公益訴訟中花費的必要性支出要給予一定的補償，以肯定和鼓勵其為公共利益活動做出的貢獻。如不此，大眾積極維護公益的心態也會在個人私利受損的情況下遭受打擊。

四、結語

民事公益訴訟的目的在于維護或者恢復受到侵害的社會公共利益，這種社會公益即為前文所述的“不特定的多數人的利益”，是為大眾所一致認可的公共權益或價值觀，一旦這種公共權益或價值觀遭受侵害，作為社會組成的個體必然會切身的感受到被侵犯或對既有生活價值觀被破壞后的不安。根據公共利益的特點，公共利益與社會公眾的人身、財產權益有著千絲萬縷的聯系，因而不得限制公民維護社會公共利益的權利，不能阻斷實現公平和正義的司法途徑。

注釋：

馬明飛.自然遺產保護的立法與實踐問題研究.武漢大學博士學位論文.2010.127-128.

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齊樹潔.我國公益訴訟主體之界定——兼論公益訴訟當事人適格之擴張.河南財經政法大學學報.2013（1）（總第135期）.

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