關于上海基層司法行政機構引入標準化建設的思考

摘 要 隨著社會的不斷進步，政府職能的逐步轉變，司法行政工作迎來了極為重要的戰略機遇期。上海市各級司法行政機構在建設與發展的過程中取得階段性的成果，但同時諸多問題也浮出水面，在一定程度上制約其發展。標準化作為人類在長期的生產實踐中逐步探索并創立的一門學科，將其作為一種提高工作效能的管理手段，從而獲得司法行政工作領域內的最佳秩序和社會效應越來越受到重視。因此，本文認為將標準化理念引入司法行政機構的建設具有極其重要的現實意義。

關鍵詞 基層 司法 行政機構 標準化 建設

作者簡介：徐鑫，上海市質量和標準化研究院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.279

《2015年上海市標準化工作要點》中，將“司法行政領域標準化”列為重要任務，并明確提出“加大司法鑒定、法律援助等國家標準化試點項目推進力度”、“加快基層司法行政機構運行管理和服務等地方標準制定補發”、“推動公證服務、監獄管理、社區矯正等司法行政各領域標準化建設”等具體要求。因此，以標準化提升司法行政工作能級、推動基層司法行政機構建設，已是大勢所趨，更是推動司法行政工作發展的新契機。

一、標準化建設的基本原則

《關于創建規范化司法所工作的意見》（司發通[2004]27號）規定：司法所是司法行政系統的基層單位，是基層政法組織的重要組成部分，擔負著落實司法行政各項業務工作，向廣大群眾提供法律服務、法律保障和法制宣傳等重要職能。因此，基層司法行政機構具有及其鮮明的基礎性、社會性、群眾性。服務和保障已成為基層司法行政工作中的重要職能。

（一）基礎性

不僅是體現在基層司法機構在整個司法行政系統中的基礎性地位，更體現在司法行政工作滿足的是公眾最基本、最迫切和最必須的法律需求，所涉及的范圍和程度是公眾最基本的權利范疇，為公眾創造最基礎的條件。

（二）系統性

“獲得最佳秩序”是司法行政標準化工作的重要內涵之一，這就要求司法行政標準化工作必須通過整體考慮、系統設計的路徑才能夠發揮標準之間相互協同、促進的集合效應。

（三）統一性

主要體現在消除由于各地區基層司法所差異性、多樣性引起的不必要的混亂，為基層司法行政機構的運行和工作建立共同遵守的秩序。

二、標準化建設的現實意義

隨著標準化理念在國內外社會管理與公共服務中得到持續的強化，建設服務型政府的趨勢越發明顯，將標準化作為一種提高行政效能的管理手段引入司法行政機構勢在必行。

（一）建立長效機制，提高內部管理和服務質量

標準為機構的管理提供目標和依據，標準化是實現內部科學管理、提升服務效能的重要技術支撐。標準化建設從系統的角度，對機構內部管理和對外服務質量形成全過程管控，并要求制定一系列體系文件，對管理規范和工作流程進行審視和檢查，及時優化薄弱環節，明確各級責任，加強部門之間的無縫銜接，提升管理水平。通過規范服務流程，把控服務質量提升服務水平和服務效率。從根本上減少人為因素對基層司法行政工作的干擾。

（二）服務人民群眾，建設服務型政府有效途徑

標準化建設就是通過標準化的科學管理手段規范服務提供、服務管理和服務內部保障行為，避免司法行政工作中存在的不作為、慢作為和亂作為的現象，從系統的角度完善和優化服務職能的履行，提高辦事效率，縮短辦事時間，提升公眾的滿意指數，使司法行政機構轉變成一個不斷滿足公眾需求、持續改進的服務型機構。

（三）開展管理評審，增強風險防控應變能力

司法行政工作與社會風險防控緊密相關。標準是衡量績效的基礎，是對履職情況進行評價和比較的客觀尺度。通過標準化建設，可以為各級司法行政工作提供出一個定量的、可操作的評價依據，使工作規范化、精細化。標準化建設要求定期開展管理評審，及時發現管理體系和行政工作中存在的不足，改進完善，同時可以及時調整因社會環境的變化、上級組織及政府部門的變更、法律法規的更新等情況，廣泛收集公眾的意見建議，使之適應工作變化的要求。

三、上海基層司法行政機構標準化探索

早在2010年，上海市司法局就開展了標準化活動的相關探索，自發的形成了標志標識統一、工作要求一致、業務流程規范等程序和制度，先后開展了司法行政審批、法醫臨床司法鑒定、公證服務和民事法律援助等標準化試點建設項目，初步形成以標準化為技術支撐可復制、可推廣的司法行政模式。

（一）存在問題

經過多年的努力，上海市提升司法行政能級取得了階段性成果，但在復制、推廣的路徑中依然存在著若干問題，主要聚焦在：

1.標準化意識缺乏

司法行政標準化工作的開展得力于自上而下的推動，未達到全員參與，基層工作人員對標準化工作在資源優化配置尤其是依法治國、司法行政改革和轉變政府職能的作用和重要性缺乏足夠的重視。

2.標準化體系不健全

司法行政標準化工作僅是根據業務需要自發的制定“標準”并加以實施，缺少系統、全局的規劃指導，缺乏理論性、結構性和系統性的標準體系構建，不能完全承載司法行政系統職能拓展、轉型升級的需求。

3.標準數量不足

司法行政相關標準多停留在行為規范和制度建設層面，缺乏數據收集、項目管理、指標考核、持續改進、業務質量評定規則等內容，其數量和質量不足以支撐司法行政工作的發展需要。

4.標準化人才隊伍匱乏

標準化工作需要有專兼職的工作人員并取得相關標準化工作資質，但目前基層司法行政機構存在人手不足、流動性強、資質缺乏、保障失位等問題，缺乏應聘、培訓、考核等人才培育機制。endprint

（二）基層司法行政機構標準化建設路徑思考

1.樹立標準化工作理念

（1）完善體系機制。準確把握并深入了解司法行政工作中各級規章制度之間的內在聯系和規律，解析基層司法行政各項工作個性化特點，逐步建立科學、規范的標準化工作管理機制，推動司法行政工作的標準化體系架構，明確機制責任和權利，確保制度和流程明確到位，制定相關管理標準和實施辦法，為標準化建設工作的開展提供技術支撐。

（2）加強專業培訓。對基層工作人員加強標準化基礎知識培訓，拓展培訓理念豐富培訓形式，通過組織內部中心組學習、邀請標準化專家參加研討會和專題講座等多種形式進行標準化培訓。標準化培訓內容應包括標準化基本理論、標準體系構建思路、標準編寫要點、標準實施及改進路徑等。圍繞基層司法行政各項職責分工，針對不同的業務職能主體進行分類培訓，形成良好氛圍。

（3）提升創新意識。將機構的標準化建設與司法行政工作的理論創新、應用創新相結合，將目前已有的先進的司法行政管理理論和模式轉化為管理標準和操作規范，提高基層司法行政機構標準化建設的科學性、技術性、和實用性。同時，還應密切關注國際上司法行政相關的先進的管理模式、管理標準、管理經驗，不斷借鑒和學習，加強國內外的工作交流和經驗分享，去腐存精，提升基層司法行政機構在標準化建設的科學發展。

2.探索標準化工作體系

（1）執行矯治標準化。對基層社區矯正執行工作進行標準化規范，應結合現有的社區矯正執法模式，建成以“執法職能集中在區縣、日常管理落實在街鎮”為特色的雙層標準體系，在體系中強化執法全過程記錄制度，規范執法流程，確保覆蓋從調查評估之始至解除矯正等各個工作環節的執法全過程清晰留痕。

（2）法律服務標準化。理清法律與標準之間的關聯，將法律條款作為基礎設施，發揮標準的延伸和細化作用，利用“法律+標準”這一配套技術手段承擔服務業務、支撐行政職能，積極探索工作對接模式，打造形象統一、服務到位、高效便捷的區縣司法行政對外辦事窗口，由點帶面同步輻射到區縣、街鎮，并向村居延伸，支撐覆蓋城鄉的上海司法行政“半小時法律服務圈”。

（3）法治宣傳標準化。以標準化為抓手，從整體性、系統性、統一性的角度出發，將信息化和標準化相結合，積極探索法治宣傳層面的標準化建設。從司法機關的整體形象和行政大廳的導視系統出發，通過重新規劃、設計視覺識別形象，全方位向公眾展示司法行政機構的良好形象，改變原司法行政機構“碎片化”的視覺現狀，提升基層司法行政機構的嚴肅性，增強市民對法律服務的體驗。

3.明確標準化工作步驟

（1）綜合思維，構建體系。針對基層法律服務的類別，以服務對象為中心，構建涵蓋人民調解、社區矯正、安置幫教、法制宣傳等職能的標準化體系。在推進標準化建設時宜利用綜合標準化的理念，與司法行政管理中的系列規章制度文件相互結合，形成法規與文件、制度與標準等有機組合的文件體系，充分發揮法律與標準的協同作用，促進“1+1>2”的良性發展。

（2）優化程序，形成模式。將標準化理念引入基層司法行政服務管理工作，為重復性的服務和管理建立標準，規范服務程序，提升服務質量。充分發揮現有標準化建設成果在司法行政機構的建設過程中的積極作用，通過宣傳、貫徹、落實相關國家、行業、地方標準，推廣成功經驗。此外，還應充分考慮不同區縣和業務類別之間司法服務提供水平的差異性，結合實際情況，建立適合的標準化模式。

（3）跟蹤反饋，完善機制。基層司法行政機構的標準化建設并非一勞永逸的工作，應在全面貫徹體系文件的基礎上，還必須定期對基層所的司法行政標準體系進行跟蹤反饋，驗證實施效果，全面評估司法行政標準化已取得的進展和成效，針對試點成效、關鍵標準研制推廣等工作可以建立評估指標體系，對實際復制、推廣中不適宜的部分，及時修改、完善，形成持續改進的良性循環機制，全面推動基層司法行政領域標準化建設工作。

三、結論

基層司法行政機構的標準化建設就是科學運用標準化原理，通過對基層司法行政機構運行管理規范的制定、實施及監督檢查，達到司法行政管理和法律服務的質量目標化、過程標準化、方法程序化，從而在司法行政各項工作領域范圍內獲得最佳秩序和效益。

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