對收容教育制度的憲法性思考

李華敏　馬杰

摘 要 勞教制度的廢除和演員黃海波嫖娼被收容教育，曾將收容教育制度推上輿論的風(fēng)口浪尖。收容教育這項制度作為一項專門針對賣淫嫖娼人員進行懲罰、改造的法律手段，曾經(jīng)在一段時間對于減少賣淫嫖娼人員、凈化社會風(fēng)氣發(fā)揮了重要的作用。隨著社會的進步和人們權(quán)力意識的增強，以及法律制度的逐漸健全，目前學(xué)界對于收容教育制度幾乎是廢除聲一片。面對這樣的收容教育制度，本文從憲法角度來分析收容教育制度的存廢問題。

關(guān)鍵詞 收容教育 憲法 人身自由 立法權(quán)限

作者簡介：李華敏，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級經(jīng)濟法研究生；馬杰，天津市北辰區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.252

人身自由權(quán)至關(guān)重要，任何對人身自由權(quán)限制的法律都應(yīng)該慎之又慎，但正如自由也有法律的限度一樣，人身自由權(quán)不是一項絕對的權(quán)力，公民人身自由權(quán)的行使需要法律規(guī)定一個界限，通常來說主要有兩個方面：第一是個人實施了法律所禁止的行為，侵犯了他人的人身自由權(quán)；第二是個人并未實施法律所禁止的行為，但當(dāng)國家處于緊急狀態(tài)或面臨其它災(zāi)難性情況，政府可以采取非常措施，包括經(jīng)過或未經(jīng)過立法機關(guān)的同意而限制或暫行中止公民的基本權(quán)利，包括限制或剝奪公民的人身自由。

一、收容教育制度對人身自由權(quán)的侵犯

當(dāng)我們了解了作為最基本人權(quán)的人身自由權(quán)的保護之后，反觀收容教育制度，以人身自由權(quán)的角度來分析闡述收容教育這項剝奪了賣淫嫖娼者基本人身自由的權(quán)利的制度。

收容教育的決定權(quán)在公安機關(guān)。依據(jù)全國人大常委會《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》和國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的有關(guān)規(guī)定，以收容教育的形式限制公民人身自由的主體是公安機關(guān)。從對一個賣淫嫖娼案件的立案、審批到執(zhí)行收容教育基本上都由公安機關(guān)自己決定，司法機并沒有無法參與，唯一可做的是在行政相對人提起行政訴訟后的司法監(jiān)督。這就是說公安機關(guān)單獨可以做出收容教育的決定，最可怕的是其期限為六個月至二年，六個月至兩年的人身自由權(quán)被剝奪。這樣對大量的賣淫嫖娼者限制其最基本人權(quán)的人身自由權(quán)決定權(quán)在行政機關(guān)，這無疑是對這部分人基本人權(quán)的侵犯，因為根據(jù)《憲法》第37條明確規(guī)定“非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕”唯一有權(quán)力決定在非緊急情況下限制公民人身自由的機構(gòu)是司法審判機關(guān)，收容教育這樣的規(guī)定無疑是對憲法尊嚴的挑戰(zhàn)，更是對公民人身自由權(quán)赤裸裸的侵犯，是嚴重違憲的行為。

因此，從憲法人身自由的角度上來評價收容教育制度，在比例原則的理論指導(dǎo)下分析，收容教育制度保護了社會性的道德，而侵犯了公民的基本人權(quán)之一的人身自由權(quán)。

二、收容教育制度的合法性分析

從收容教育制度的法律淵源來看，收容教育制度依據(jù)是1991年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴懲賣淫嫖娼的決定》，其直接的來源是國務(wù)院的《關(guān)于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，這無疑會引起對我們國家立法機構(gòu)之間關(guān)于法律制訂之間的劃分的探討，立法機構(gòu)的效力直接關(guān)系到收容教育制度的合法性基礎(chǔ)。

（一）全國人大與全國人大常委會

立法權(quán)通常為一個國家的最高權(quán)利，相對于行政權(quán)、司法權(quán)而存在的，立法權(quán)對這個國家的制度建設(shè)和政體國體有著直接的影響，所以對于立法權(quán)的詳細劃分也十分有必要。在我國立法權(quán)制度主體的界定主要體現(xiàn)在我國《憲法》和《立法法》上。首先我國《憲法》第五十八條概括了“全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)”，這屬于立法權(quán)限的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定。第六十二條前三項規(guī)定了全國人大的立法權(quán)，①第六十七條前四項規(guī)定了全國人大常委會的立法權(quán)，《立法法》第七條在《憲法》的基礎(chǔ)上又進一步完善了對全國人大和全國人大常委會立法權(quán)限的規(guī)定。②

從《憲法》到2000年《立法法》誕生至今，對于規(guī)范全國人大和全國人大常委會之間的措施不斷加強，《立法法》第八條規(guī)定了全國人大及其常委會能夠制定法律的十大事項，包括制定有關(guān)國家主權(quán)的事項、制定各級代表大會、人民政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項、有關(guān)犯罪和刑罰的事項等各項制度，對制訂法律的范圍做了列舉式的劃分，但是仍然對于全國人大和全國人大常務(wù)會的立法權(quán)限劃分存在不清的現(xiàn)象。而在實踐中，從數(shù)量上看，從1978年到2012年，全國人大與全國人大常委會共通過了409部法律，平均每年通過12.4部法律。其中全國人大通過了49部法律，平均每年通過1.5部法律，占全部通過法律數(shù)目的11.9%。全國人大常委會通過了360部法律，平均每年通過10.9部法律，占全部通過法律數(shù)目的88.1%。③這樣一個數(shù)字也可以反映出全國人大常委會立法權(quán)的越位現(xiàn)象嚴重。

（二）基本法律和基本法律以外的法律

關(guān)于基本法律和基本法律以外的法律的制訂權(quán)限，對收容教育制度的合法性評價起到至關(guān)重要的作用，也直接影響到全國人大常委會的收容教育制度是否合法。從《憲法》角度來分析，全國人大制定和修改基本法律。而全國人大常委會制定和修改的只能是基本法律以外的法律。從收容教育制度來看，收容教育制度的法律來源是全國人大常委會的決定，通過上文對全國人大和全國人大常委會的探討，對于賣淫嫖娼人員的收容教育這項制度是屬于基本法律還是基本法律以外的法律的界定十分有必要。前文已經(jīng)提到收容教育制度是對賣淫嫖娼人員的人身自由進行長達六個月至兩年的限制。如此長時間的限制一個人的人身自由這樣的法律制度到底是基本法律還是其他法律答案不言而喻，這樣的制度是否屬于刑罰的范疇內(nèi)，如果從這個意義上來看，那么全國人大常委會1991年的《關(guān)于嚴懲賣淫嫖娼的決定》顯然是違反憲法的，制訂這樣法律的權(quán)限在全國人大。

三、收容教育制度的存廢性反思

2013年12月在廣大律師學(xué)者的積極倡議下，根據(jù)2013年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全國人大常委會決定廢除有關(guān)勞動教養(yǎng)制度的法律規(guī)定，這意味著勞動教養(yǎng)制度的廢除。這項制度廢除之后，人們將更多的關(guān)注目光投向了與勞教制度相類似的收容教育制度，學(xué)界也普遍認為收容教育制度廢止不遠矣。2014年6月7日，法學(xué)界、律師界40多位包括江平、應(yīng)松年在內(nèi)的專家、學(xué)者通過長時間的論證向全國人大常委會遞交了《關(guān)于廢止收容教育制度的建議書》，這也標志著收容教育制度的廢除論不僅占據(jù)著學(xué)術(shù)界的主流聲音，而且也提上了全國大人的廢除議程。endprint

（一）收容教育制度的未來

在目前的法律法規(guī)體系下，對賣淫嫖娼人員的管制和處罰已經(jīng)近乎完整，首先《刑法》上對于賣淫人員的主要組織者和策劃者，通過刑法來嚴格處罰，表現(xiàn)在《刑法》條文第三百五十八條“組織他人賣淫或者強迫他人賣淫的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”，刑法條文的規(guī)定構(gòu)成了法律體系內(nèi)對賣淫嫖娼人員最上層、最嚴厲的處罰，但是其范圍也是最小的要求必須為“組織者”；其次現(xiàn)行的《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”。從2006年3月1號開始實施的《治安管理處罰法》構(gòu)成了最普遍適用的對賣淫嫖娼人員的處罰措施，既15日以下拘留和五千元以下的罰款，黃海波嫖娼被抓獲后，也按照《治安管理處罰法》的規(guī)定進行了判處，因此也有很多人主張在《治安管理處罰法》之后收容教育制度已默認廢除；另外刑事訴訟法上面的強制醫(yī)療措施，在《刑事訴訟法》第二百八十四條規(guī)定“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全，經(jīng)法定程序鑒定依法不負刑事責(zé)任的精神病人，有繼續(xù)危害社會可能的，可以予以強制醫(yī)療。”強制醫(yī)療措施也為賣淫嫖娼人員的性病防治提供了法律規(guī)定。以上的三項法律制度完全可以做到對賣淫嫖娼人員的改造、處罰、教育和管理措施。也即，現(xiàn)行的法律制度也完全可以做到對收容教育制度很好的替代作用。

（二）立法權(quán)限的劃分清晰

收容教育制度的存在很大的原因在于對于立法權(quán)限的劃分不清。詳細的區(qū)分全國人大和全國人大的立法權(quán)限勢在必行，在具體制度上，以現(xiàn)行《憲法》和《立法法》為基礎(chǔ)進行法律的修改。

第一，區(qū)分法律的效力等級，通過對《憲法》的修改明確規(guī)定全國人大制定的“基本法律”在效力上高于全國人大常委會制定的“基本法律以外的其他法律”，并詳細規(guī)定全國人大撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颍约啊盎痉伞迸c“基本法律以外的其他法律”發(fā)生沖突的解決機制，改變由全國人大常委會裁決“法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時”的不合理情形。

第二，列舉式詳細劃分法律的性質(zhì)上，既哪些內(nèi)容屬于全國人大制定“基本法律”的范圍，參照《立法法》第8 條所列舉的法律保留事項。本條所列舉的前9 項，即“國家主權(quán)的事項”、“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”、“民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”、“犯罪和刑罰”、“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”、“對非國有財產(chǎn)的征收”、“民事基本制度”、“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”、“訴訟和仲裁制度”這項制度主要涉及到整個國家的根本原則和根本制度或者是直接關(guān)系到公民切身權(quán)力的制度，應(yīng)該由全國人大來制訂和修改。將其他法律用兜底性條款規(guī)定由全國人大常委會來制訂。

通過對收容教育制度在憲法方面的思考，我們不難發(fā)現(xiàn)目前不僅僅是收容教育本身制訂和廢除上存在問題，在《憲法》法律制度的制訂和審查監(jiān)督上，也存在著很大的問題，當(dāng)前十八屆四中全會，提出了全面依法治國的要求，其前提便是依照憲法來治理國家，首先要完善社會主義法律體系，如果不對法律的制訂制度加以修訂，那么雖然收容教育制度廢除了，還會不會冒出其他瑕疵的法律制度，這啟迪我們在制度的建設(shè)上，要從最根本的憲法和立法法角度上就進行改革和完善，讓法律本身真真正正起到保護公民人權(quán)的作用。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》第六十二條 全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（一）修改憲法；（二）監(jiān)督憲法的實施；（三）制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。

②《中華人民共和國憲法》 第六十七條 全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律。

③數(shù)據(jù)主要來源于中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/.

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