論行政訴訟適用調解的必要性

摘 要 新行政訴訟法關于調解制度的修改，可謂“千呼萬喚始出來，半抱琵琶猶遮面”，仍然沒有解決多年來存在的實然與應然、理論與實踐的矛盾和沖突。行政訴訟調解制度，同其他行政糾紛的解決機制一樣，是一種中性的、理性的解決爭議的有效解決方案，同時也是行政訴訟制度改革的必然走向。因此，本文認為將調解制度運用到行政訴訟中，既是構建和諧社會的要求，也是契合司法改革的要求，更是完善結案方式的要求。

關鍵詞 行政訴訟 調解 審判 要求

作者簡介：鄭一峰，浙江共業律師事務所主任。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.246

“人民法院審理行政案件，不適用調解”，是自1989年《行政訴訟法》制定起就確立的行政審判原則。此后，學者們關于行政訴訟能否適用調解的爭論一直沒有停止過。在司法實踐中，該原則越來越不適應行政訴訟“解決行政爭議、化解官民矛盾”的要求，于是人民法院以“協調、和解”之名、行“調解”之實。但是這種以撤訴方式掩蓋下的變相調解存在弊端，終究不是法治之道。現在提倡大調解、建立多元化糾紛解決機制的背景下，終于迎來《行政訴訟法》頒布25年后的首次修訂。令人遺憾的是，立法者在堅持“不適用調解”原則前提下，僅允許部分行政糾紛案件可以調解。但是，我們必須看清的是，行政訴訟調解制度，同其他行政糾紛的解決機制一樣，是一種中性的、理性的解決爭議的有效解決方案，同時也是行政訴訟制度改革的必然走向。

一、行政訴訟適用調解是構建和諧社會的要求

“和”的首個義項即形容“配合得協調；相處得融洽”①，“和諧社會是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會”②。建立平等、互助、協調的和諧社會，一直是人類的美好追求。但任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾運動中發展進步的。進入21世紀后，我國的改革與發展已涉及經濟、政治、文化等各個領域，處于體制轉軌、社會轉型的特殊歷史時期，即既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”。經濟基礎和社會結構的變化，形成了不同的利益群體和利益訴求。如在土地征收、宅基地使用、房屋拆遷安置等損害群眾利益的問題比較突出。為避免可能出現的社會問題，鞏固改革發展的成果，推動經濟可持續發展，維護社會穩定，促進社會和諧，十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。

構建和諧社會不是消除矛盾，而是在矛盾出現時能夠積極的解決。目前行政訴訟發生的前提就是官與民的矛盾。然而我國行政法領域的律師較少，且行政法律服務覆蓋廣度較為狹窄，法律服務資源也相對弱化，當矛盾與糾紛出現時，人民群眾在這些矛盾面前顯得手足無措。因為訴訟途徑不通暢，大部分群眾就將上訪作為解決問題的利器。“不找村，不找鄉，直接找到黨中央；不信法，不信黨，領導惟獨怕上訪。”這句朗朗上口的言論是筆者在辦理行政訴訟案件中得知的，可見在在我國大部分地區，尤其是農村地區群眾的觀念里留有著深深的“信訪不信法，重權不重法”傳統烙印。我們不可忽略的是，當群眾的法律訴求在行政訴訟過程中得不到正視時，上訪制度自然會成為他們首選的維權武器。而各級政府的維護社會穩定和諧的倡導思想無形中又給這些群眾在心理上加重了選擇上訪的合理性。但是，維護社會和諧并不是不鼓勵群眾上訪，而是應該把信訪制度作為最后一道關口。事前對行政訴訟盡可能的做到調解，以達到理性解決糾紛的終極目的。當然，調解的時間和過程在整個程序中也是尤為重要的一環。

從“調解”的時間順序看，有以下幾種：一是訴前“調解”。對當事人起訴到法院的行政案件，充分利用立案審查（登記）期，找出當事人爭議的矛盾焦點，找準解決問題的切入點，對癥下藥地在立案前解決爭議，當事人達成和解，原告不再起訴，法院不再立案。二是訴訟中“調解”。在立案后、裁判前（包括庭審前、庭審中、庭審后），人民法院建議被告（或被告主動）改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴，人民法院經審查，變更后的具體行政行為不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，裁定準許撤訴。三是判后“調解”。裁判作出后，由于案結事不了（通常是原告敗訴或需要另案起訴），人民法院繼續或者已經提出解決方案，當事人履行相關承諾，原告同意不再上訴、申訴或另行起訴。

二、行政訴訟適用調解是契合司法改革的要求

黨的十八大作出了進一步深化司法體制改革的戰略部署，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了深化司法體制改革的主要任務，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標。為貫徹十八大和十八屆三中、四中全會精神，最高人民法院制定了《關于全面深化人民法院改革的意見》，總體思路是：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標，始終堅持司法為民、公正司法工作主線，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，不斷提高司法公信力，促進國家治理體系和治理能力現代化。

第一，實現立法目的的要求。《行政訴訟法》第1條是關于立法宗旨的規定，修改后增加了“解決行政爭議”之立法目的。從司法實踐來看，就上訴率而言，近幾年全國一審民事案件上訴率為20%左右，同期行政案件上訴率接近80%，個別省份行政案件上訴率高達90%以上。就申訴率而言，近幾年全國法院行政案件申訴率為8.5%，分別是刑事案件和民事案件申訴率的6倍和6.3倍。③由此可見，“案結事不了”是我國行政訴訟的突出問題，使得司法產品“定分止爭”的效果大打折扣。在此意義上說，行政訴訟只有達到了“解決行政爭議”之目標，才更有利于如“保護行政相對人的合法權益”、“監督行政機關依法行使職權”等立法目的之實現。

第二，立案登記制改革的要求。“立案難”是我國行政訴訟的老大難問題，據統計，從案件比例來看，每年的行政案件占法院全部案件中的比重不到2%；從案件數量來看，每年的一審行政案件大約只有區區10萬件，可是每年的行政糾紛大約有500萬件左右。我們可以看出，單單通過行政訴訟進行糾紛解決方式，是無法保障普通大眾對于權益受侵害時采取合理救濟的。當行政訴訟作為糾紛解決方式遭遇不暢通時，人民群眾自然會選擇成本小見效快的上訪方式或者暴力方式來解決問題。④為充分保障當事人訴權，切實解決人民群眾反映的“立案難”問題，《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》、《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》相繼出臺。隨著立案登記制度的推進，大量矛盾糾紛將涌入人民法院，尤其行政爭議。據2015年6月9日最高人民法院新聞發布會通報，立案登記制度實施首月，行政案件同比增長221%，其中，天津法院同比增長7倍，山西、上海同比增長近5倍，浙江同比增長近3倍。因此，既要依法保護當事人的訴權，又要緩解案件急增給法院帶來的案多人少矛盾，是目前人民法院面臨的首要問題。endprint

三、行政訴訟適用調解是完善結案方式的要求

結案方式，是指人民法院以一定的行為模式和表現形式來終結各類訴訟以及執行案件的方法、過程和結果，是解決糾紛的各種行為及終局性結論的載體。審判階段的結案方式主要有判決、調解和裁定，其中裁定是就程序性問題作出的判定，包括駁回起訴、終結訴訟、準許撤訴等等。這里要討論的是準許撤訴的裁定，并且特指“行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴，人民法院作出的準許撤訴裁定”。

調解作為結案方式和判決結案方式相比較，調解結案方式具有以下幾方面的優勢：第一，體現以人為本的司法理念。以人民的利益為本，高于一切；以公民的權利為本，保障人權。調解結案注重當事人的意思自治，尊重當事人的程序選擇權，在堅持法的原則基礎上，兼顧當事人的內心感受。第二，實現法律效果與社會效果的有機統一。保證審判的效果，維護社會穩定，既是社會各界對法院的要求，也是法院自身的需要。“老百姓”與“官”對簿公堂，是為了維護其合法權益，而不是與之為敵，也不是非要拿到勝訴的判決書不可。調解能促成行政主體與行政相對方的良性互動，有利于淡化雙方當事人的對抗性，增加相互間的理解和信任。第三，再現了公正與效率的辯證關系。公正的實現離不開效率，正如威廉·尤爾特·格萊斯頓所言“遲來的正義非正義”⑤。對行政案件進行調解，可能并不比判決省時省力，但其結果更易為當事人接受，減少上訴、申訴、再審等的發生，從而實現“案結事了”。最終糾紛和矛盾被徹底解決，既減輕當事人的負擔及訟累，又節約大量的司法資源，符合訴訟經濟的要求。

調解結案方式和撤訴結案方式相比較，撤訴結案方式存在以下幾方面的弊端：一是行政相對人可能喪失訴權。撤訴后如果因為各種主客觀原因，行政主體沒有或不完全履行和解協議，行政相對人再行起訴的話，法院可能不予受理。例如：2009年，筆者老家的房子被當地政府非法強拆，家人提起行政訴訟，訴訟中與政府達成案外和解，并以此為由申請撤訴。后因政府未予履行（沒有兌現口頭承諾），于是繼續起訴，但人民法院始終不予立案⑥。二是變更后的行政行為合法性難以保證。因是案外和解，法院甚至不知道和解內容，更談不上監督。比如前述案例中，當地政府承諾一些市政工程讓原告承接，以工程利潤替代拆遷補償。其以邀請招標的形式來遮掩，預先內定中標人，違反招投標法的相關規定。三是申請撤訴并非原告的意愿。由于國情、制度等原因，法院總是不敢或不肯判決被告敗訴，熱衷于協調被告、動員原告撤訴；即使是原告自愿通過調解結案，本意也是想拿到有權益保障的行政調解書，而非申請撤訴。再如前述案例中，被告利用原告在當地政府機關工作的近親屬，軟硬兼施，逼迫撤訴。

因此，與其“偷偷摸摸”，不如“體體面面”，以調解結案方式取代上述撤訴裁定，將協調、和解等“沒有調解書的調解”納入法治軌道。

注釋：

①李行鍵主編.現代漢語規范詞典.外語教學與研究出版社/語文出版社.2004.526.

②孫立平.博弈.社會科學文獻出版社.2006.105.

③江必新、邵長茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國法制出版社.2015.20.

④江必新.中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構建的基礎、依據及構想.行政法學研究（京）.2013（4）.

⑤William Ewart Gladstone：Justice delayed is justice denied.

⑥直至六年后的2015年5月（新行政訴訟法及立案登記制實施首日），人民法院終于受理此案。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2015.

[2]江必新.新行政訴訟法專題講座.中國法制出版社.2015.

[3]解志勇.行政訴訟調解.中國政法大學出版社.2012.

[4]胡錦光、劉飛宇.行政法與行政訴訟法.中國人民大學出版社.2014.endprint