PPP模式下山西省“四好農(nóng)村路”建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用

王 健

（山西省交通運(yùn)輸廳重點(diǎn)辦農(nóng)網(wǎng)處，山西 太原 030001）

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”工作的部署要求，加快推進(jìn)農(nóng)村公路建管養(yǎng)運(yùn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，到2020年實(shí)現(xiàn)“建好、管好、養(yǎng)好、運(yùn)好”農(nóng)村公路（以下簡(jiǎn)稱“四好農(nóng)村路”）的總目標(biāo)，山西省委省政府、各地方政府和各級(jí)交通運(yùn)輸部門積極響應(yīng)號(hào)召，全力推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)。由于“四好農(nóng)村路”建設(shè)需要大量的建設(shè)資金，鑒于各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展極其不平衡，尤其是58個(gè)貧困縣經(jīng)濟(jì)底子薄，資金籌措困難，因此合理采用PPP模式進(jìn)行“四好農(nóng)村路”建設(shè)項(xiàng)目融資已成為各地融資的主要渠道。

本文以某縣為例從PPP項(xiàng)目概念、項(xiàng)目運(yùn)作方式、PPP項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目采購、財(cái)務(wù)分析、合同體系及項(xiàng)目執(zhí)行和移交等方面出發(fā)，系統(tǒng)闡述PPP項(xiàng)目各階段應(yīng)注意的要點(diǎn)及作業(yè)流程，達(dá)到在運(yùn)用PPP模式融資時(shí)能夠全面準(zhǔn)確地了解各階段工作進(jìn)展情況和預(yù)期分析。

1 PPP模式的概念

PPP模式是指政府方（Public）和社會(huì)資本方（Private）合作（Partnership）模式，政府方采用公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇社會(huì)資本方（企業(yè)），雙方訂立合同明確各自的權(quán)利和義務(wù)，組建PPP項(xiàng)目公司（以下簡(jiǎn)稱SPV公司）。SPV公司以取得預(yù)期收益為目的，開展PPP項(xiàng)目的資金籌措、工程建設(shè)、項(xiàng)目管理，PPP項(xiàng)目合作期一般不少于10年，不超過30年。

某縣交通運(yùn)輸局（以下簡(jiǎn)稱“交通局”）在某縣人民政府授權(quán)下為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作，通過政府采購方式選定社會(huì)資本后，與項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同，按照6∶4持股比例新設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV公司），（中選社會(huì)資本方出資60%，即6 776.40萬元，地方政府授權(quán)機(jī)構(gòu)出資40%，即4 517.60萬元，地方政府出資來源為上級(jí)補(bǔ)助資金）。項(xiàng)目建設(shè)期為7～24個(gè)月（本項(xiàng)目包含142條道路，由于道路等級(jí)、道路長(zhǎng)度、建設(shè)內(nèi)容存在差異，每條道路的建設(shè)期不同）。

2 項(xiàng)目運(yùn)作方式

PPP模式下的“四好農(nóng)村路”建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括以下3種：建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交（BOT）；改建－運(yùn)營(yíng)－移交（ROT）；設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營(yíng)－移交（DBFOT）。

本項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交方式，由社會(huì)資本方及政府方共同出資成立SPV公司，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交。由某縣政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)某縣交通局與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府所有，項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)期20年（含建設(shè)期），待經(jīng)營(yíng)期滿后，無償移交給某縣政府或其指定機(jī)構(gòu)，并保證在移交時(shí)項(xiàng)目設(shè)施等處于完好及正常運(yùn)行狀態(tài)。

3 組織方式

某縣人民政府授權(quán)縣交通局，負(fù)責(zé)組織開展PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目監(jiān)管，以及項(xiàng)目交接等工作。主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施農(nóng)村公路工程項(xiàng)目識(shí)別（選定）、項(xiàng)目論證、測(cè)算資金總需求規(guī)模、選定社會(huì)資本方（企業(yè)）等工作。

縣人民政府明確要求縣財(cái)政局在優(yōu)先保證完成具備條件的建制村通硬化路、交通扶貧公路和規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村旅游公路建設(shè)任務(wù)政府所需出資納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度資金計(jì)劃，按照縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理確定“四好農(nóng)村路”PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，納入PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄，安排預(yù)算支出，加強(qiáng)過程監(jiān)管；縣級(jí)財(cái)政局配合縣交通局做好項(xiàng)目前期論證、項(xiàng)目采購等工作。

縣人民政府要求發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等部門配合交通運(yùn)輸局做好“四好農(nóng)村路”建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和土地、規(guī)劃手續(xù)辦理等工作。

4 項(xiàng)目識(shí)別（選定）和準(zhǔn)備

4.1 確定項(xiàng)目規(guī)模

縣交通局按年度實(shí)施需要實(shí)施的項(xiàng)目以及專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目，編制項(xiàng)目可研報(bào)告（建制村通硬化路、交通扶貧路、安全生命防護(hù)工程、農(nóng)村旅游公路、縣鄉(xiāng)道改造、危橋（隧）改造、客運(yùn)站場(chǎng)、綜合物流配送站等）并取得批復(fù)，確定投資總規(guī)模和年度投資規(guī)模。

某縣項(xiàng)目總投資估算為56 776.99萬元，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的有關(guān)通知》（國發(fā)〔2015〕51號(hào)）等文件規(guī)定，項(xiàng)目資本金比例不低于建設(shè)投資的20%。項(xiàng)目的資本金為11 294.01萬元，由社會(huì)資本或其管理的財(cái)務(wù)投資者共同出資。項(xiàng)目其余部分資金以項(xiàng)目公司名義進(jìn)行融資，主要通過銀行貸款等方式獲得。

4.2 確定實(shí)施機(jī)構(gòu)

縣人民政府授權(quán)縣交通局為農(nóng)村公路建設(shè)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并需明確政府方出資人代表（剝離政府融資職能的縣級(jí)政府平臺(tái)公司或交通局所屬國有企業(yè)）。

4.3 PPP項(xiàng)目“一案兩評(píng)”的編制和論證

由縣交通局根據(jù)有關(guān)規(guī)定，委托咨詢機(jī)構(gòu)開展全過程咨詢服務(wù)（從接受政府方委托至政府方與社會(huì)資本方簽署PPP合同止）或者僅委托編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告（“一案兩評(píng)”），并報(bào)財(cái)政局備案。其中，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目基本情況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等內(nèi)容；物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告主要包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)等方面；財(cái)政承受能力論證報(bào)告主要包括責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)估、論證結(jié)論等方面，目的是控制年度實(shí)施的PPP項(xiàng)目占用資金從財(cái)政預(yù)算中的支出比例，不高于縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出總額的10%。

縣級(jí)財(cái)政局對(duì)物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告進(jìn)行審核并出具意見。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施方案評(píng)審，并報(bào)縣級(jí)人民政府對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行批復(fù)。

某縣根據(jù)項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目資本金為項(xiàng)目總投資的20%，中選社會(huì)資本方與政府授權(quán)出資人出資比例分別為60%、40%，雙方均以貨幣出資。項(xiàng)目政府方股權(quán)投資支出4 517.60萬元，根據(jù)項(xiàng)目擬定的資金籌措方案，某縣政府出資資本金來源為上級(jí)補(bǔ)助資金，因此某縣政府股權(quán)支出為0。

經(jīng)測(cè)算，項(xiàng)目各年度政府支出占一般公共預(yù)算支出比例均在3%以下，沒有超過一般公共預(yù)算的上限。

表1 某縣每年從財(cái)政預(yù)算中支出數(shù)額占公共預(yù)算支出比例

5 項(xiàng)目采購（社會(huì)資本方選擇）

5.1 PPP合同草案

縣交通局根據(jù)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，聘用專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)擬定PPP合同體系草案，主要內(nèi)容有：

a）PPP項(xiàng)目合同；b）PPP項(xiàng)目公司股東協(xié)議和章程；c）PPP項(xiàng)目融資合同；d）PPP項(xiàng)目施工合同；e）PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同；f）PPP項(xiàng)目原材料供應(yīng)合同；g）PPP 項(xiàng)目產(chǎn)品采購合同；h）PPP 項(xiàng)目保險(xiǎn)合同；i）PPP 項(xiàng)目安全合同；j）PPP 項(xiàng)目廉政合同；k）其他合同。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（縣交通局）會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、法制等相關(guān)職能部門對(duì)合同草案進(jìn)行審查，提出書面意見，修改完善后形成PPP合同初稿。

5.2 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方（企業(yè)）選定

縣交通局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采用公開招（投）標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式，按照招投標(biāo)或政府采購程序，綜合比較社會(huì)資本方（企業(yè)）的投標(biāo)報(bào)價(jià)、投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況等，確定候選社會(huì)資本方（企業(yè)）排名。

5.3 PPP合同確認(rèn)談判

由縣政府牽頭，組織縣交通局、發(fā)改、財(cái)政、法制等相關(guān)部門，成立PPP項(xiàng)目工作組，根據(jù)候選企業(yè)的排名順序先后開展合同談判工作，最先達(dá)成合作意向的即為選定的社會(huì)資本方。縣交通局與選定的PPP合作企業(yè)簽訂確認(rèn)談判的備忘錄，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向社會(huì)公開合同文本及相關(guān)文件等內(nèi)容，發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告。

5.4 PPP項(xiàng)目合同簽訂

縣交通局在中標(biāo)通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標(biāo)社會(huì)資本（企業(yè)）簽訂經(jīng)縣級(jí)人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同。

6 PPP項(xiàng)目執(zhí)行和移交

6.1 SPV公司設(shè)立

縣級(jí)人民政府明確出資人代表（企業(yè)），與社會(huì)企業(yè)共同成立SPV公司，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)，其中政府方在SPV公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。SPV公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同體系中的股東協(xié)議、公司章程等規(guī)定設(shè)立。

本項(xiàng)目由社會(huì)資本（或其管理的財(cái)務(wù)投資者）出資成立項(xiàng)目公司進(jìn)行具體的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為11 294.01萬元，注冊(cè)資本金由項(xiàng)目公司認(rèn)繳。

6.2 PPP項(xiàng)目融資及建設(shè)

PPP項(xiàng)目融資全權(quán)由SPV公司或社會(huì)合作企業(yè)負(fù)責(zé)，縣級(jí)人民政府及其所屬相關(guān)行政部門，不得以任何形式為SPV公司或社會(huì)合作企業(yè)的融資作保。

6.3 PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)

PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效考核內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（縣交通局）依據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定和縣級(jí)財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定，定期對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果應(yīng)作為SPV公司或社會(huì)合作企業(yè)取得PPP項(xiàng)目收益的重要依據(jù)，并報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門備案。

7 PPP項(xiàng)目移交

項(xiàng)目移交是主要針對(duì)合同約定期滿需要移交的PPP項(xiàng)目，縣級(jí)人民政府應(yīng)與SPV公司或社會(huì)合作企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作期結(jié)束前、過渡期間內(nèi)，協(xié)調(diào)組織成立PPP項(xiàng)目移交專門工作機(jī)構(gòu)，明確負(fù)責(zé)人員，開始籌備各項(xiàng)移交工作。

負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目移交的工作機(jī)構(gòu)和人員，必須按照PPP項(xiàng)目合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，組織開展項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試，保證項(xiàng)目處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)。SPV公司根據(jù)PPP項(xiàng)目合同要求及有關(guān)規(guī)定，做好資產(chǎn)過戶、權(quán)利移交等工作，并辦理移交手續(xù)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，公開評(píng)價(jià)結(jié)果。

圖1 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

8 結(jié)語

PPP模式是當(dāng)前農(nóng)村公路的主要建設(shè)模式，根據(jù)PPP模式分階段實(shí)施步驟進(jìn)行了簡(jiǎn)要的闡述和說明，希望能夠在推進(jìn)四好農(nóng)村路建設(shè)中起到指導(dǎo)作用。