政府購買社會智庫服務(wù)：實現(xiàn)機制、運行困境及其推進策略

任恒

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

政府購買社會智庫服務(wù)：實現(xiàn)機制、運行困境及其推進策略

任恒

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

政府向社會智庫購買決策咨詢服務(wù)，是積極探索社會智庫參與決策咨詢過程的有效途徑，同時也是建立多元化決策咨詢服務(wù)供給體系的內(nèi)在要求。作為中國特色新型智庫組成部分的社會智庫，具有較強的問題意識、獨立性和非營利性等特征，能夠為政府提供客觀中立且富有價值的決策咨詢服務(wù)。理論上，這套購買服務(wù)的機制通過一套囊括服務(wù)購買者-承接者-使用者-評估者四大主體的協(xié)作體系得以運行，可是由于社會智庫承接服務(wù)能力不足、政府過度依賴體制內(nèi)智庫和購買決策服務(wù)的制度安排缺失等困境的存在，導致我國政府向社會智庫購買服務(wù)的實踐受阻。推進政府向社會智庫購買服務(wù)，需要營造對社會智庫的信任環(huán)境、重視社會智庫的決策咨詢能力建設(shè)和完善向社會智庫購買服務(wù)的制度設(shè)計。

社會智庫；政府購買；決策咨詢服務(wù)；內(nèi)卷化

一、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟改革進入攻堅期以及行政體制改革漸趨復雜化，國家社會發(fā)展不確定和風險性因素不斷增多，加之錯綜復雜的國際環(huán)境，使得政府部門在制定公共政策時面臨的挑戰(zhàn)愈益凸顯。在我國公共治理的環(huán)境和條件均發(fā)生深刻變化的背景下，各類智庫作為國家寶貴的智力資源為政府供給高質(zhì)量的決策咨詢顯得尤為必要。有鑒于此，2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出“社會智庫”的概念并明確其從屬于中國特色新型智庫的建設(shè)范疇，而且強調(diào)規(guī)范和引導社會智庫的健康發(fā)展需要“進一步規(guī)范咨詢服務(wù)市場，完善社會智庫產(chǎn)品供給機制。探索社會智庫參與決策咨詢服務(wù)的有效途徑，營造有利于社會智庫發(fā)展的良好環(huán)境。”[1](p9)此后為激發(fā)科研人員的積極性，營造“四個尊重”氛圍，兩辦于2016年11月發(fā)布了《關(guān)于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，進一步指明“對符合條件的智庫項目，探索采用政府購買服務(wù)制度，項目資金由按照服務(wù)合同約定管理使用”。①關(guān)于政府可以向智庫購買服務(wù)的文件還有：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（2015.01）其第二十一條指出“探索建立政府主導、社會力量參與的決策咨詢服務(wù)供給體系……研究制定政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導意見，明確購買方和服務(wù)方的責任和義務(wù)”；國務(wù)院：《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》（2016.10）在“科研人員激勵計劃”的部署中提出“健全績效評價和獎勵機制，……對社會科學研究機構(gòu)和智庫推行政府購買服務(wù)制度”等。應(yīng)該說，上述指導思想體現(xiàn)了黨的十八大以來中央對我國包括社會智庫在內(nèi)的智庫總體建設(shè)的高度重視，同時也為社會智庫參與決策咨詢服務(wù)指明了方向與途徑，即通過政府向社會智庫購買服務(wù)的方式，來完善和拓寬我國決策咨詢服務(wù)的供給格局。可是反觀現(xiàn)實，有利于社會智庫健康發(fā)展的機制尚未構(gòu)建完成，政府向社會智庫購買決策咨詢的制度也沒有順暢。鑒于此，本文以政府向社會智庫購買服務(wù)為研究主線，以購買服務(wù)過程中的機制安排及其運行困境為分析對象，并通過闡釋社會智庫的內(nèi)涵、廓清其承接政府決策咨詢服務(wù)的優(yōu)勢，探求實現(xiàn)社會智庫向政府提供決策咨詢服務(wù)的有效措施，以期促進智庫之間的良性競爭，同時改變政府較為單一的咨詢供給模式，最終為提升政府決策水平和治理體系現(xiàn)代化作出貢獻。

二、何謂社會智庫：內(nèi)涵與特征

當前國內(nèi)智庫研究界對于社會智庫的概念及其內(nèi)涵、邊界等系列問題莫衷一是，而鑒于《意見》將社會智庫歸屬為中國特色新型智庫建設(shè)的組成部分，本文試圖將其與其他類型的智庫予以對比研究，以探求社會智庫的獨特內(nèi)涵及其外在特征。

（一）社會智庫的內(nèi)涵。

首先，作為中國特色新型智庫組成部分的社會智庫。《意見》將中國特色新型智庫界定為以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構(gòu)，那么作為其組成部分的社會智庫，其研究對象、服務(wù)宗旨和組織性質(zhì)自然也同樣需滿足上述界定。就此維度而言，“社會智庫是以公益性為導向，為政府和社會提供思想產(chǎn)品和決策咨詢服務(wù)的非營利性機構(gòu)。”[2](p57)其次，不同于其他新型智庫的關(guān)鍵在于經(jīng)費來源。當前我國社會智庫其主要依靠自籌資金的方式維護自身的獨立運轉(zhuǎn)，并通過咨詢報告等智力產(chǎn)品在思想市場中與其他主體進行交易來獲取報酬。此外，社會智庫的經(jīng)費還可能來自于企業(yè)、社會組織和個人的公益捐贈。而黨政智庫、社科院智庫的經(jīng)費主要來源于政府直接撥款，高校智庫則依靠高等院校的財政支持，其實亦屬于政府間接撥款的范疇。就此維度而言，“社會智庫是經(jīng)費自籌、人事獨立、利益中立的非官方的第三方研究機構(gòu)。”[3](p21)最后，社會智庫較之民間智庫的內(nèi)涵，其范圍明顯縮小。我國民間智庫一般包含社會團體（行業(yè)協(xié)會）、民辦非企業(yè)、基金會和企業(yè)智庫等幾類，而參照《意見》中將科研院創(chuàng)辦的科技智庫和國有及國有控股企業(yè)創(chuàng)辦的企業(yè)智庫單列的做法，可知社會智庫與企業(yè)智庫有一定的區(qū)別，前者是有別于政府與市場的“第三部門”。那么總體上可以說社會智庫是民間智庫的子集概念，其原則上不包含營利性質(zhì)的企業(yè)智庫。

綜合學界觀點和上述分析，我們認為所謂社會智庫，是指由民間力量自籌經(jīng)費發(fā)起成立的、以公益性為導向的非營利性的體制外專業(yè)政策研究咨詢機構(gòu)，其一般擁有社會團體獨立法人地位，并以各類公共政策為研究對象，主要職能是向政府和社會提供思想產(chǎn)品和決策咨詢服務(wù)。

（二）社會智庫的特征及其研究優(yōu)勢。

一般而言，社會智庫由于植根于社會、機制運行較為靈活、自身并無利益訴求等因素，使得其在政策研究過程中擁有強烈的問題意識、較強的自主研究能力、非營利性的特征，并且能夠在國際二軌外交中發(fā)揮重要作用，因而社會智庫在承接政府購買過程中擁有獨特優(yōu)勢。

首先，社會智庫植根于社會，具有較強的問題導向意識。“與一些高校學術(shù)機構(gòu)相比，社會智庫的研究突出以問題為導向，面向未來提出解決問題的對策建議和建設(shè)性方案。[3](p22)因為社會智庫立足于基礎(chǔ)性研究，但側(cè)重以應(yīng)用和對策為研究導向，且植根于社會基層，使得其能夠較好地反映民眾的訴求、傳達民間聲音，并能夠統(tǒng)籌兼顧多方利益，充當?shù)讓雍袈暸c意愿的“傳聲筒”。總之，具有濃厚問題導向的社會智庫，往往對社會問題的接觸面更為廣泛，使得其政策研究更接地氣和富有創(chuàng)新力，并且其關(guān)注的焦點問題能否反應(yīng)更為靈敏，從而為政府部門提供務(wù)實性和操作性較強的問題解決方案。

其次，社會智庫自主開展政策研究，具有較強的獨立性。所謂智庫的獨立性，是指智庫在政策研究過程中不受其他利益主體的干擾，較為自主地運用客觀、科學的研究方法對研究課題展開調(diào)研分析并提出決策咨詢建議的能力。國際智庫研究界往往將“獨立性”作為智庫存在的關(guān)鍵屬性，因為智庫的獨立性無疑對研究成果質(zhì)量的可信度、觀點結(jié)論的中立性構(gòu)成直接影響，而且被認為是尋求公共利益和公共價值的可靠保障。不過在智庫的實踐運作中其可能受到來自利益集團、私人等因素的干擾。“所有的智庫都面臨著相同的挑戰(zhàn)，即如何達到并保持其獨立性，以向當權(quán)者進言或形成能夠影響決策的見解、證據(jù)和意見。”[4](p5)在我國，與體制內(nèi)的黨政智庫相比，社會智庫作為前者的有益補充，由于沒有行政級別的束縛而在人事安排方面具有較強自主性，并且擁有多元化的經(jīng)費來源，因而更易于超越地方利益、部門利益和個人意志等因素的干擾，堅持從社會公共利益出發(fā)，為公共決策部門提供獨立客觀、理性優(yōu)質(zhì)的政策建議和智力服務(wù)，以此充分發(fā)揮政府理性決策外腦的功能。

再次，社會智庫不以追逐利潤為最終目的，具有較強的非營利性。社會智庫作為以服務(wù)黨政決策為宗旨的決策咨詢機構(gòu)，與營利性質(zhì)的商業(yè)服務(wù)咨詢機構(gòu)相比，其更能履行社會責任，開展公益性、全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的政策研究。而商業(yè)咨詢機構(gòu)的成立本身即以追逐盈利為目的，是以純商業(yè)化運作模式立足的市場化咨詢機構(gòu)，它們主要的服務(wù)對象是各類企業(yè)和有需求的個人，在我國該類市場主體不屬于新型智庫建設(shè)的范疇。與之不同的是，社會智庫往往能夠突破行業(yè)利益和個人利益，能夠提供獨立客觀、理性務(wù)實的政策建議，并且能夠為政府決策咨詢服務(wù)提供多種方案，整合不同利益主體的需求，最終得以維護國家利益和人民利益。

最后，社會智庫能夠在二軌外交中扮演重要角色。由于意識形態(tài)、政治立場等因素，相比體制內(nèi)官方智庫，發(fā)展基礎(chǔ)較好的社會智庫更易于同各國智庫對話，并向世界發(fā)出“中國聲音”，從而間接增強中國在全球治理和秩序重構(gòu)過程中的影響力和話語權(quán)，發(fā)揮二軌外交的獨特優(yōu)勢。例如在2016年G20杭州峰會期間，盤古智庫舉辦了“G20與全球治理：中國角色與貢獻”，廣邀中外專家與會討論，著力向世界各國傳遞中國從規(guī)則的參與者向制定者角色轉(zhuǎn)變的能力和信心。

三、政府向社會智庫購買服務(wù)：實現(xiàn)機制與運行困境

早在2013年9月國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》后，政府購買公共服務(wù)的實踐活動在全國范圍內(nèi)逐步展開，從而積累了政府向社會力量購買服務(wù)的有益經(jīng)驗，這為各級政府向社會智庫購買決策咨詢服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

（一）政府向社會智庫購買服務(wù)的實現(xiàn)機制。

政府向社會智庫購買服務(wù)，是指政府為了提升公共決策水平，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式，向社會智庫購買研究成果，其實質(zhì)是利用市場機制獲得更優(yōu)的智力服務(wù)和思想產(chǎn)品。那么在購買服務(wù)過程中，最先應(yīng)界定清的是購買的對象范圍。《意見》指出“凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導性目錄”。[1](p14)政府以購買的形式索取社會智庫的研究成果，本質(zhì)上是給予后者以智力資本參與社會分配的認同和支持，也是尊重智庫市場規(guī)律的必然選擇。一方面，智庫產(chǎn)品（服務(wù)）具有一般性商品的屬性和特征，擁有價值與使用價值，并且具有可交易性和競爭性。另一方面，智庫產(chǎn)品（服務(wù)）還具有知識性產(chǎn)品的特征及其獨特性，尤其是智庫產(chǎn)品的外部性及其政策性[5](p21-25)。中國特色新型智庫內(nèi)涵下的社會智庫，表明其智庫產(chǎn)品的需求對象是廣大黨政部門，而由于社會智庫不同于體制內(nèi)智庫，后者經(jīng)費來源于政府撥款，這使得政府購買社會智庫服務(wù)成為必要和合理之舉。

在政府購買社會智庫決策咨詢服務(wù)過程中，其前提條件是政府對社會智庫的認同與監(jiān)管，即政府與有關(guān)行業(yè)協(xié)會和智庫專家合作，制定承接服務(wù)的準入門檻和職業(yè)標準。政府作為購買服務(wù)的需求者和消費者，所需求的是社會智庫向其供給各類政策建議、咨詢方案和項目調(diào)研，并向其支付合理的報酬，從而構(gòu)建起“政策分析市場”的初級形式。與其他物質(zhì)經(jīng)濟市場不同的是，由于作為政策咨詢服務(wù)的購買方的政府通常對于作為承接方的社會智庫所供給的政策建議的優(yōu)劣缺乏應(yīng)有的鑒別能力，究其實質(zhì)是在服務(wù)供給需求雙方存在信息的不對稱問題，因此需要引進第三方的評估機制，評估的主體應(yīng)該包含第三方機構(gòu)、專家學者等。但考慮到購買服務(wù)的專業(yè)性，因此本文考慮設(shè)立政府向社會智庫購買咨詢服務(wù)辦公室，或者將此項工作并入公共服務(wù)購買事項當中，即存在特定的政府購買主體，而具體購買服務(wù)的使用主體則可能是各級行政機關(guān)、事業(yè)單位和群團組織。因而從政策分析的視角看，政府向社會智庫購買服務(wù)涉及四個主體：服務(wù)購買主體、服務(wù)承接主體、服務(wù)使用主體和服務(wù)評估主體（見圖1）。

圖1 政府向社會智庫購買服務(wù)的實現(xiàn)機制模型

以服務(wù)購買方的公共決策部門（政府）為主導的，囊括服務(wù)承接方的各類社會智庫、服務(wù)評估方的第三方機構(gòu)、專家學者和媒體運用市場機制通力合作，從而使得政府向社會智庫購買服務(wù)成為可能，并最終能夠促進決策機制的完善與健全。如若上述購買機制得以實踐，即社會智庫成為政府的政策研究承包者，對于服務(wù)雙方而言均有裨益。一方面，對于社會智庫而言，除了獲得正當報酬、拓寬經(jīng)費來源以外，還可以借以提高自身知名度，并且獲得更為豐富的政策研究經(jīng)驗以及提升整體工作的效率。不過需要注意的是，政府購買行為也可能使社會智庫陷入自主性缺失和身份混淆的挑戰(zhàn)之中，“迄今為止，對于那些過去從未和政府機構(gòu)有過合作的智庫，他們最大的擔心就是自己政策的自主性將會受到制約。”[6](p302)甚至還可能因雙方合同中對研究成果、數(shù)據(jù)和出版物等知識產(chǎn)權(quán)的嚴格約束，而導致社會智庫自身的傳播“危機”。另一方面，對于政府而言，購買社會智庫服務(wù)能夠促進政府決策的科學化和民主化，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，同時由于購買本身可以使得政府避免長期聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥瑥亩行Ы档蜎Q策成本，而且能夠增強其靈活性，因為政府可以依據(jù)不同主題而挑選相應(yīng)合適的社會智庫承接項目。

（二）政府向社會智庫購買服務(wù)存在的運行困境。

從服務(wù)購買的承接與購買雙方的角度予以分析，發(fā)現(xiàn)上述購買的實現(xiàn)機制的運行仍存在若干困境，使得各級政府向社會智庫購買服務(wù)的實踐未能獲得有序開展。1.社會智庫承接購買服務(wù)的能力不足。當前我國智庫結(jié)構(gòu)仍不合理，其中突出表現(xiàn)為社會智庫數(shù)量較少、影響較弱、發(fā)育不足，成為我國智庫建設(shè)中的“短板”。“我國社會智庫發(fā)展自20世紀90年代起步，……總體看發(fā)展還比較滯后，難以適應(yīng)新階段黨和政府科學民主決策的需要，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會改革發(fā)展的需求。”[2]據(jù)2013至2016年近4年來上海社科院智庫研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，社會智庫約占我國智庫總數(shù)的5%-15%左右，且其綜合影響力排名均比較靠后，例如2013年至2014年綜合影響力排名前10的中國智庫中社會智庫占有2席和1席，2015年、2016年綜合影響力前15的社會智庫均僅有1席（見表1）。

表1 2013—2016年中國智庫體系中社會智庫的綜合影響力排名情況（前100名）

社會智庫自身能力不足還表現(xiàn)在缺乏高端社會智庫及其專業(yè)化分工程度不足。其一，缺乏擁有較大規(guī)模和影響力的高端社會智庫。2015年11月，中央深改組通過《國家高端智庫建設(shè)試點工作方案》，并遴選25家機構(gòu)作為首批國家高端智庫建設(shè)試點單位，其中只有2家基礎(chǔ)較好的社會智庫入選，遠低于其他3類智庫的數(shù)目。其二，社會智庫的專業(yè)化分工水平不高。一般而言，智庫的專業(yè)化水平表現(xiàn)在研究領(lǐng)域及研究團隊兩個方面。一方面，根據(jù)《2016年中國智庫報告》專業(yè)影響力情況來看，社會智庫只在經(jīng)濟類、教育類和國關(guān)類研究領(lǐng)域能夠上榜（見表2），而在政法類、社會類、文化類、科技類、生態(tài)類等諸領(lǐng)域則沒有高質(zhì)量的社會智庫進入排名。另一方面，當前我國社會智庫的組成團隊中有著大量來自國內(nèi)高校、社科院和政策研究室的兼職人員，由于職稱問題、待遇問題，使得這類兼職人員往往無法在精力與時間上充分保障社會智庫的研究需要，從而影響研究團隊的專業(yè)性。

表2 2016年中國智庫專業(yè)領(lǐng)域影響力排名（前6名）

至于是何種原因?qū)е律鲜霈F(xiàn)象，有研究已從社會智庫的運行體制機制的角度分析，認為智庫內(nèi)部決策人員的單一與固化、籌資渠道的“環(huán)境”阻隔、研究團隊的結(jié)構(gòu)性缺失和信息網(wǎng)絡(luò)梗塞與傳播渠道狹窄等因素導致了“其內(nèi)部高校運行機制的建構(gòu)困難”[7](p27-28)本文認為就智庫內(nèi)部因素而言，資金來源穩(wěn)定性差、成果輸出渠道不暢是導致社會智庫能力不足的主要成因。一方面，與黨政軍智庫、高校智庫單一的經(jīng)費來源比較而言，社會智庫經(jīng)費來源渠道更為多元化。使得社會智庫能夠保持更強的獨立性的同時，同時也可能造成由于資金流斷裂來源而造成科學調(diào)研無法正常開展。另一方面，社會智庫缺乏類似體制內(nèi)智庫的固定內(nèi)參信息輸送渠道，及時完成質(zhì)量較佳的研究成果也很難正常呈送至政府決策部門。此外，導致我國社會智庫發(fā)育不足則還有外部因素的影響。

2.政府決策咨詢體制的內(nèi)定化困境。

中國特色新型智庫大致包含政府機關(guān)內(nèi)部所屬政策研究機構(gòu)、社科院和黨校行政學院智庫、高校智庫、企業(yè)智庫、社會智庫等幾類，不過它們并非離散分布于決策權(quán)力中心的。有研究表明，當前我國智庫的發(fā)展格局實際上總體呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)的特征，即不同形態(tài)的智庫距離政治權(quán)力的核心層的距離漸趨固定，而決策者對越靠近它的知識創(chuàng)造者表現(xiàn)出越高的政治信任度，其知識的合法性程度也越高，從而更能獲得潛在的政治影響力。“被吸納近政治體制的群體對國家核心層的政治影響力隨著其離核心層距離的增加而遞減。……智庫是否具有較強制度嵌入型成為影響政策的關(guān)鍵。”[8](p48-49)這意味著，在我國黨和國家機構(gòu)設(shè)立的體制內(nèi)智庫與權(quán)力中心的距離較近，而且其對政治體制的嵌入性強，因而其政治影響力高。在這個圈層之外依次是社科院智庫、高校智庫和社會智庫（見圖2）。

圖2 我國智庫格局中的圈層結(jié)構(gòu)

上述圈層結(jié)構(gòu)表明在政府的決策咨詢過程中，其主要表現(xiàn)為依靠官方智庫或半官方智庫，較為依賴通過內(nèi)參或課題的形式獲得決策咨詢服務(wù)，且上述渠道逐漸處于“鎖定”及“自閉”狀態(tài)。以至于在一定程度上，政府向社會智庫購買服務(wù)的機制創(chuàng)新將較難突破原有渠道的固化形式，“政府的‘自利性’的趨利動機，在執(zhí)行公共政策時考慮其自身的偏好而使決策成為政府‘內(nèi)定化’操作，從而擠壓了社會智庫參與的空間。”[9](p142)我國正處在傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)型進程當中，政府的決策體制呈現(xiàn)出半開放狀態(tài)，政府的決策體制依然還是一種存在自身“內(nèi)在邏輯”的決策模式，可是此種內(nèi)在模式中智庫往往難以平衡體制屬性與政策研究獨立性之間的關(guān)系，造成的結(jié)果往往是社會智庫無法獲得與體制內(nèi)智庫同等的待遇和發(fā)展空間，因為體制內(nèi)智庫往往可以通過“內(nèi)定”、“任務(wù)式”的方式為政府決策部門提供決策咨詢活動，從而造成了社會智庫與體制內(nèi)智庫競爭過程中出于劣勢地位。應(yīng)指出的是，上述決策咨詢體制的圈層結(jié)構(gòu)及其內(nèi)定化現(xiàn)象在我國有其形成的歷史因素和現(xiàn)實考慮，并非輕易能夠改變的，因而當前來看，社會智庫應(yīng)作為體制內(nèi)智庫的有益補充而存在。

3.政府向社會智庫購買服務(wù)的制度缺失。

我國將國外政府購買服務(wù)的制度及其實踐引入國內(nèi)已有十幾年，不過其購買服務(wù)的過程更多呈現(xiàn)的是政府以直接撥款或公開招標的形式向社會組織購買公共服務(wù)，而向各類智庫購買決策咨詢服務(wù)的制度和實踐則并不充分，尤其是向社會智庫購買服務(wù)的實踐活動存在一定的制度缺失。首先，缺乏供需信息互通機制。當前，我國政府的決策咨詢服務(wù)需求信息往往通過上述“內(nèi)定化”的途徑定向發(fā)布給了體制內(nèi)智庫，或者以課題的形式發(fā)布給社科院智庫和高校智庫等機構(gòu)，這一過程中，位于決策權(quán)力距離較遠的社會智庫無法及時獲得政府決策咨詢的需求信息，從而較難建立滿足政府真實決策需求的選題策劃和研究指向。與此同時，社會智庫也很難將自己的決策咨詢意見傳輸?shù)秸疀Q策部門。其次，缺乏社會智庫的評價與監(jiān)督機制。政府在選擇社會智庫進行購買服務(wù)時，需要對社會智庫本身研究能力和可信任程度，以及合同簽訂后的服務(wù)質(zhì)量和實施效果進行評價和監(jiān)督活動，而目前由于評估決策咨詢服務(wù)質(zhì)量等技術(shù)性問題尚未得到很好解決，所以需要思考如何建立政府購買社會智庫服務(wù)質(zhì)量的績效考核體系。最后，缺乏服務(wù)購買的辦法細則。在2002年6月全國人大常委會通過的《政府采購法》，其第二條及第三章有關(guān)采購服務(wù)類對象的解釋中，并未明確將決策咨詢類服務(wù)耐入采購范圍。而在2015年1月正式施行的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中的第十四條羅列了包括“課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究”在內(nèi)的購買內(nèi)容及指導目錄，可謂為政府向社會智庫購買決策咨詢類服務(wù)提供了國家層面規(guī)范性文件，不過上述辦法對政府購買社會智庫服務(wù)尚且缺乏明確的實施細則，該細則至少應(yīng)包括具體的購買流程程序、預(yù)算經(jīng)費管理、購買合同管理、績效和監(jiān)督管理等內(nèi)容。總之，當前我國缺乏政府購買社會智庫智力服務(wù)的長效機制，從而抑制了社會智庫提供決策咨詢功能的發(fā)揮。

四、實現(xiàn)政府向社會智庫購買服務(wù)的推進策略

基于上述購買機制的運行困境分析，本文認為政府需要發(fā)揮主導作用，并與社會智庫形成合力，不斷為購買機制的運行創(chuàng)造良好的的社會與制度環(huán)境，而且須就具體購買流程進行詳細制度設(shè)計，以期促進社會智庫的繁榮發(fā)展，并為提升我國政府科學民主決策水平提供力量。

（一）營造信任環(huán)境：構(gòu)建政府與社會智庫的合作伙伴關(guān)系。

與傳統(tǒng)公共行政范式強調(diào)等級制的官僚體制、嚴格的社會管控不同的是，20世紀80年代新公共管理運動強調(diào)政府應(yīng)該是掌舵者而非劃槳人，并主張政府應(yīng)該采取與市場主體、社會組織合作的方式精簡自身職能，而且需要與包括社會智庫在內(nèi)的社會組織結(jié)成伙伴關(guān)系。目前來看，由于我國決策咨詢體制的內(nèi)定化傾向十分突出，加之社會智庫與權(quán)力中心的“政治距離”較遠，導致了政府對社會智庫的陌生感與不信任感，所以欲意構(gòu)建政府與社會智庫的合作伙伴關(guān)系，本質(zhì)上就是理順政府、體制內(nèi)智庫與社會智庫的關(guān)系，構(gòu)建社會智庫與其他智庫公平的競爭環(huán)境。“提升政府決策能力和決策水平來看，迫切需要在公共決策體制下培育思想市場，利用競爭機制整合和配置體制內(nèi)外的決策資源，形成‘體制外’智庫和‘體制內(nèi)’智庫同臺競爭的局面。”[10](p95)

理順政府與社會智庫之間的關(guān)系，同樣以構(gòu)建二者的合作伙伴關(guān)系為方向，具體路徑可以是：第一，建立溝通聯(lián)絡(luò)機制，積極尋求二者的溝通、合作路徑，樹立允許黨政以外的社會力量參與社會治理的理念。第二，政府應(yīng)該鼓勵支持有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的社會力量創(chuàng)建社會智庫，增強對社會智庫的認可度和扶持力度，接下來的立法規(guī)劃中可以考慮啟動《公益法人法》的研究制定，其中應(yīng)該在法律上明確規(guī)定公益法人的范圍、稅收政策，并賦予社會智庫公益法人的地位。第三，營造有利于社會智庫健康有序發(fā)展的政治生態(tài)和社會環(huán)境，使得社會智庫擁有更多提供公共決策咨詢的方式和渠道。例如允許社會智庫的各類研究成果以內(nèi)參的形式呈送至政府決策部門，以及將社會智庫內(nèi)部的知名專家納入決策咨詢專家?guī)臁?/p>

（二）重視能力建設(shè)：提升社會智庫自身決策咨詢研究水平。

眾所周知，智庫的生命力在于政策研究的質(zhì)量以及為政府提供優(yōu)質(zhì)的決策咨詢服務(wù)的水平。我國社會智庫承接購買服務(wù)的能力不足，與其自身人才任用機制、政策研究機制和資金籌集機制的不健全有一定關(guān)系，因此社會智庫應(yīng)該著力完善研究團隊的知識結(jié)構(gòu)，并明晰自身定位，塑造鮮明特色的研究方向，以此提高自身科研能力，將更好地為政府決策提供咨詢服務(wù)時的發(fā)揮自身優(yōu)勢。例如綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）在成立以來的近三十年間，其主要研究領(lǐng)域為國家宏觀戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟，并不斷探索有利于自身發(fā)展的改革路徑，實行理事會領(lǐng)導下的院長負責制的運作模式，致力于為各級政府和企業(yè)提供具有創(chuàng)新性、實操性和前瞻性的研究咨詢服務(wù)。

不過對于我國社會智庫的發(fā)展，除了自身努力之外尚且需要政府的制度支撐。首先，完善社會智庫的準入機制。當前，我國存在一批以公司形式發(fā)展而未能注冊成為民辦非企業(yè)類型的民間智庫，此類智庫無法享受國家稅收優(yōu)惠政策；而即使是民辦非企業(yè)智庫類和社會團體類的社會智庫，“能獲得稅收優(yōu)惠資格的智庫組織非常少，而能獲得免稅資格的智庫機構(gòu)一般都是具有政府背景的大型機構(gòu)。”[11](p78)將社會智庫作為單獨的門類，創(chuàng)新社會智庫的登記管理體制，適時免去登記時需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的規(guī)定，從而簡化社會智庫的注冊登記程序，改革“雙重管理”體制，使得有更多的社會力量能夠在較為寬松、規(guī)范的制度環(huán)境中成立社會智庫。同時明確社會智庫獨立法人資格和地位，使其獲得一定的法律地位，并在成立、審核時給予方便快捷的制度設(shè)計。其次，加強針對社會智庫的培育工作。政府社會組織管理部門需要加強對社會智庫的培育、引導和服務(wù)工作，如參照其他社會組織孵化機制，有意識地培育一批具有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣菐臁Ｃ裾块T需要盡早出臺《關(guān)于規(guī)范和引導社會智庫健康發(fā)展的指導意見》，依托社會組織建立健全社會智庫的培育孵化機制。再次，健全政府信息公開、共享機制。嚴格遵照政府信息公開條例的有關(guān)規(guī)定，充分利用包括政務(wù)微博、微信公眾號等新興手段在內(nèi)的發(fā)布平臺，積極建設(shè)面向社會的信息發(fā)布平臺，使得社會智庫能夠獲得與體制內(nèi)智庫同步的、權(quán)威的信息資源。建立政府與包括社會智庫在內(nèi)的新型智庫的決策咨詢服務(wù)信息共享機制，完善社會智庫依照法定程序向政府申請共享信息數(shù)據(jù)的流程，以此提高咨詢報告的科學性和研究質(zhì)量。最后，利用稅收工具支持社會智庫發(fā)展。鼓勵各類基金會、企業(yè)和個人對社會智庫的公益捐贈，增加社會智庫資金來源的多元化，加強對社會智庫資金使用的監(jiān)管。加強對社會智庫財物信息的透明度進行監(jiān)督，鼓勵智庫組織向社會公開財物會計報告，從而提高社會公信力。

（三）完善制度設(shè)計：規(guī)范政府向社會智庫購買服務(wù)的程序。

鑒于目前國內(nèi)尚且缺乏一套運行完善、行之有效的制度化流程，本文建議國家民政部門應(yīng)盡早出臺有關(guān)政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導意見，建立以項目為導向的政府購買服務(wù)機制，并重點確立購買服務(wù)的范圍、流程和驗收標準。

第一，界定購買范圍，編撰購買目錄。借鑒各地較為成功的政府購買公共服務(wù)的做法，成立政府購買社會智庫咨詢服務(wù)辦公室，或者將此項工作并入公共服務(wù)購買事項當中；界定大致購買范圍，編制年度購買預(yù)算，例如規(guī)定凡屬于智庫提供的咨詢報告、規(guī)劃設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)、政策方案等，均可以考慮納入政府購買范圍。

第二，完善購買流程，健全運行機制。制定購買服務(wù)的規(guī)范流程，其中至少包括健全需求發(fā)布機制、招投標機制、合同簽訂機制、監(jiān)督檢查機制和成果驗收機制。基于決策咨詢服務(wù)類產(chǎn)品獨特性的基礎(chǔ)上，學習借鑒政府向社會組織購買公共服務(wù)的成熟做法，建立并規(guī)范政府購買社會智庫服務(wù)的操作流程。同時，鑒于政府購買社會智庫服務(wù)的兩種路徑——預(yù)先購買與成果購買，制定的購買流程則需要兼顧兩種購買方式的差異性，而制定不同的購買方式。

第三，建立服務(wù)標準，完善績效考核體系。建立健全項目評估指標體系，并嘗試第三方機構(gòu)評估等多種方式對社會智庫提供的咨詢服務(wù)質(zhì)量進行獨立的評估、審計和驗收，而且在績效考核過程當中，需要注意將咨詢報告的實施結(jié)果及時反饋至社會智庫。此外需要指出的是，為了保證決策咨詢的服務(wù)質(zhì)量，嚴禁購買過程中社會智庫的轉(zhuǎn)包行為。

我國正處于社會深化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，加強包括社會智庫在內(nèi)的中國特色新型智庫的建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，是黨和政府在新時期關(guān)于全面深化改革決議的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略舉措。而為加快我國社會智庫的建設(shè)進程，推進社會智庫內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮社會智庫的獨特優(yōu)勢，通過構(gòu)建政府與社會智庫平等伙伴關(guān)系為政府購買社會智庫服務(wù)奠定良好基礎(chǔ)。同時，借助完善政府向社會智庫購買服務(wù)的一系列制度供給和流程規(guī)范，為政府提供獨立、客觀的科學決策咨詢服務(wù)，對于提升政府公共決策水平和國家軟實力、推進國家治理體系和能力的現(xiàn)代化將發(fā)揮重要作用。

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責任編輯 申 華

D63

A

1003-8477（2017）08-0040-08

任恒（1991—），男，吉林大學行政學院2016級博士研究生。

吉林大學研究生創(chuàng)新基金資助項目“政府向社會智庫購買決策咨詢服務(wù)的制度供給研究”（201722）。