淺析閩北鄉鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作存在的問題與對策

施照南

引言

穩定土地承包關系就是落實好土地承包經營權頒證登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”，“確實權、頒鐵證”是土地確權核心工作。本文淺析了我鎮農村土地承包經營權確權的基本做法，提出確權登記頒證工作中遇到的實際問題和解決問題的建議。

1 主要做法

根據福建省人民政府辦公廳關于開展《農村土地承包經營權確權頒證工作的通知》（閩政辦[2014]113號）文件要求，按照“二年擴大試點、三年全面推開、五年基本完成”的部署和要求，我鎮扎實有序推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年9月，確定在大渚村開展試點，組織人員駐村入點，按照程序，推進試點工作。2016年完成試點任務并在全鎮范圍內全面推開，通過統一航攝100%提交了正射影像圖數據。2017年07月底完成全部土地實地測量，清查核實等所有外內業及對外公開公示工作，14個行政村共涉及耕地面積42649.29畝，農戶8406戶。目前全鎮審核公示8個行政村4796戶，完成審核公示的村達57.14%，完成合同簽字6村3531戶，完成率42%，工作仍在有序的推進中。

1.1 加強組織領導

一是鎮成立了工作領導小組，以鎮長為組長，分管農業的副鎮長為副組長，經管、財政、土地、司法、林業、派出所等相關站（所）為成員的工作領導小組。二是各村成立相應工作小組，由村主任、村干部和村民小組長組成，各成員單位分工明確密切配合，并實行領導包片，干部包村負責制，為確權工作提供了有力的組織保障。

1.2 加大宣傳力度

鎮分管領導多次組織召開鎮直機關站所負責人、駐村工作隊、村主干、小組長等動員和部署會議，通過宣傳欄、宣傳畫冊，發放《土地政策問題與解答》232本、《致農民朋友一封信》8418張，做到家喻戶曉，同時制定《鄉鎮農村土地承包經營權確權頒證實施方案》，明確了工作目標、基本原則、主要任務、實施步驟和工作要求，明確時間節點，全力推動確權工作。

1.3 加強配合協調

主要加強鎮政府與作業單位及村委會主要負責人的溝通協調工作，保證每個環節順利進行，特別是遇上確權糾紛的問題由民主選舉產生理事會（議事會）配合解決，使技術單位能入駐順利開展確權的調查摸底與審核公示等問題，由鎮主要干部、農經干部、村民小組長、熟悉二輪延包情況的村民人員和測繪技術作業人員相互配合、相互溝通。

1.4 摸清調查信息

逐村逐戶摸清農戶家庭承包狀況，對承包人、承包經營權共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況和信息進行收集、歸納、整理、核對，提前發現可能存在的問題，提出解決的初步意見。調查結果由農戶簽字認可，確保收集的信息真實有效。

1.5 耐心調解糾紛

由于二輪延包的不完善，確權中引起各類矛盾糾紛不可避免，如：因項目征地、出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”、新增人口等土地分配存在糾紛，及時調解各種糾紛，才能保證確權頒證工作順利進行。因此，工作中我們由熟悉農村工作的德高望眾的同志擔任矛盾糾紛調解小組組長，專門受理矛盾糾紛的調解處理工作，一旦發現矛盾糾紛，當場進行調解，使矛盾糾紛消滅在萌芽狀態，全鎮通過召開會議、現場解決、雙方調解糾紛5起（場）。

2 存在問題

2.1 承包關系不明確引發權屬爭議

由于承包關系的不明確，而引起土地權屬爭議問題，直接影響著土地承包確權的落實，制約著農民土地權力的實現。主要表現為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地無人。二輪延包已經執行19年，期間人口變動較大，在執行三十年不變的村小組最極端可能出現8個人種3個人的地，也有可能2個人種6個人地。確權時出現新增人口爭地現象。特別是近郊征地較多的村民小組和近年來人口增長較多的農戶，不認可現有土地承包關系，要求先調整承包地再確權頒證。

2.2 土地承包政策落實難

出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地確權爭議較大。二輪延包不完善，尤其外嫁女或離婚喪偶的承包權益難以保障。在三、五年一調的村小組，有的地方不論夫家是否分地，一調土地就將出嫁女地收回。如：汀前村11組、南樹村14組等。

2.3 撂荒地與調整地確權難

部分農民二輪延包時承包土地后又退掉或撂荒承包，現在回來要地，但承包地集體又發包給其他農戶了；有的土地承包關系經常調整。雖然按照現行法律不應該調整，但各村組在實際操作中經常調整，或三年一調或五年一調，我鎮三、五年調整承包地較普遍如：澄前、澄滸、虹橋、雙西村、南岸、南樹、城村村、黃土、大渚村等，將成為確權工作的難點。

2.4 城鎮化建設征地引發確權難

隨著城鎮化建設不斷推進，農村公益事業、項目征地等原因，由于土地價值的上升，征地補償費實行單分的村小組，被征地農戶，本輪三十年承包期到期后，以只有三十年承包期的承包經營權被征用，且只享受有限的征地補償費為由，提出要享受下一輪的承包經營權，而未被征地的農戶不同意被征地農戶享受了征地補償費為由，不同意他們享受下一輪承包經營權，導致近郊承包地確權難度加大。

2.5 農戶簽字確認難

農村土地承包經營權確權登記頒證工作涉及面廣、程序要求嚴格，承包合同簽字必須由本人簽字，目前農村舉家外出的比例較高，如：雙西村共有1231人，外出人口813人，占全村人口的66%，在簽字確認這一程序上存在較大難度。同時實測面積與原經營證面積不符。實測面積大于原經營權證的面積，且多出的面積各戶不等，農戶認識不一，影響工作進度與工作質量。

2.6 土地流轉增加確權難度

農村土地流轉是提高農業效益，增加農民收入有效途徑。由于現行土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式登記不規范，對土地流轉缺乏有效的引導和管理，農民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，有的土地流轉形成了一定規模，連片流轉地無四至、無邊界，直接影響土地確權登記工作的進行。

3 措施與對策

3.1 掌握原則保持穩定

嚴格按照《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律、法規和有關政策開展工作。依法規范、保持穩定，在保持現有土地承包關系穩定，保持農業生產正常進行前提下，開展確權登記頒證工作。堅持從實際出發、尊重歷史、實事求是，在不違反法律法規和現行政策的前提下，妥善解決遺留問題。動員農民群眾，尊重農民意愿，清查、確權、登記等重大事項均應由本集體經濟組織成員民主討論決定。農村土地確權登記工作要確保公開透明，充分保障農民群眾的知情權、參與權、監督權和決策權。

3.2 動員農民全程參與

承包方因外出打工或經商，發包方應書面或電話通知其本人，在規定時間內返回參與確權登記，一時難以返回的，應書面委托他人參與確權登記，由受托人全權代理。對無法聯系的農戶也未委托代理人的，經村集體研究，可先查清農戶二輪土地承包狀況，按承包合同或土地承包經營權證登載的四至和面積進行預留，待聯系到當事農戶后再按本次登記的相關規定進行確權登記頒證。對預留期間當事農戶無法自行管理而又未委托他人管理的，可經村集體研究，由集體經濟組織代為經營管理。對完成權屬調查、審核公示的農戶，由農戶本人簽訂承包合同，不得代簽。

3.3 妥善處理各種矛盾與糾紛

要做好群眾思想工作，協調指導、化解調處各村、組在確權頒證過程中出現的矛盾糾紛，明確土地承包關系。對確權過程中出現因三、五年一調整或新增人口要地等糾紛要調解解決。在執行三十年不變的村小組，可用機動地，退包地及增減掛鉤的新增土地予以解決。每3-5年調整土地，按照尊重歷史、照顧現實、依法依規和群眾認可的原則。若群眾認可且無異議，可按現有土地承包關系確權登記頒證；若群眾有異議的，可由集體經濟組織按照《農村土地承包法》第二十七條規定，在充分履行民主決策和批準程序的基礎上，考慮做最后一次調整，并以最后一次調整為基礎做好確權登記工作。同時，要明確此次確權登記后，法定土地承包有效期內不得再進行調整。上述情況，不論采取哪種方式，承包合同到期時限仍按二輪土地延包的到期時限執行。

3.4 落實政策保護婦女合法權益

對于出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地確權要嚴格按《農村土地承包法》第三十條及福建省婦聯、省農業廳《關于在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中依法維護婦女權益的通知》（閩婦[2014]125號）規定執行，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。農村婦女因結婚離開農村集體經濟組織或者因結婚男方到女方住所落戶的，婚前居住地應主動與婚后居住地溝通，婚后居住地未給婚嫁婦女、“入贅男”分配承包地的，婚前居住地不得收回其承包地；婚后居住地有分配承包地的，婚后居住地有義務告知婚嫁婦女、“入贅男”原居住地農村集體經濟組織。離婚、喪偶的婦女、“入贅男”如在原居住地繼續生活，不得以任何理由剝奪其土地承包經營權；如果離婚、喪偶的婦女、“入贅男”離開原居住地，與其它已婚婦女的情況同樣處理。不允許存在離開地和遷入地同時占用承包地現象，也不應出現婚前居住地和婚后居住地同時將婚嫁婦女、“入贅男”承包地落空的情況。因此，要嚴格按法律法規和有關規定切實維護出嫁、離婚、喪偶婦女和“入贅男”土地承包權益。

3.5 分類指導加快土地確權進度

根據實際工作情況，采取分類指導區別對待，對于城市建設規劃區內已依法辦理征地審批手續的，不列入此次確權登記范圍。正在辦理征地審批手續、農戶補償到位的，經縣級人民政府研究同意，可暫緩確權登記，但暫緩時限不得超過2017年12月31日。對已納入城市建設規劃區，但尚未開展征地的區域以及已形成適度規模經營連片地塊，在尊重農戶意愿、履行民主決策的基礎上，可按二輪土地承包關系進行確權登記，也可經縣級人民政府研究同意，依法依規采取“確權確股不確地”或“確權確面積確大四至的方式開展確權登記。對承包地未改變農用地屬性，按原承包關系確權登記；如承包地上已建房或有其他建筑設施且改變農業用途的，此次確權不予登記，由發包方統一登記造冊，經鄉鎮（街道）人民政府報國土部門依法處理。家庭承包地所有權歸集體經濟組織，承包地不得買賣。

作者單位：福建省武夷山市興田鎮會計服務中心