從宏觀層面看大學(xué)去行政化及新型政校關(guān)系的構(gòu)建

【摘要】傳統(tǒng)的大學(xué)管理模式下，高校主要按照教育主管部門的指令辦學(xué)，辦學(xué)的自主權(quán)和積極性不夠，導(dǎo)致大學(xué)教育存在諸多問題，被社會(huì)詬病。而從宏觀層面看當(dāng)前大學(xué)去行政化改革，還存在放權(quán)程度不夠、高校自治意識(shí)不強(qiáng)、社會(huì)力量薄弱等問題。要建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，重構(gòu)基于治理理論的新型政校關(guān)系，必須改變?cè)瓉淼念I(lǐng)導(dǎo)與服從的政校關(guān)系，構(gòu)建政府、高校、社會(huì)互相依托，良性發(fā)展的多中心網(wǎng)絡(luò)型治理關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】大學(xué) 去行政化 治理結(jié)構(gòu) 政校關(guān)系 宏觀

【中圖分類號(hào)】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2017）33-0019-02

大學(xué)的行政化問題主要存在兩個(gè)層面，微觀層面主要是指大學(xué)內(nèi)部管理的行政化，宏觀層面則是指教育主管部門對(duì)大學(xué)管理的行政化。由于歷史及體制的原因，中國(guó)大學(xué)長(zhǎng)期以來較為缺乏辦學(xué)的自主性和積極性，從而產(chǎn)生了諸多的問題。而其中最主要的問題和根源，就是宏觀層面對(duì)大學(xué)管理的行政化問題。正視這一問題并尋求解決之道，重構(gòu)新型的政校關(guān)系，是當(dāng)前乃至未來一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)大學(xué)去行政化改革的重中之重。

一、行政化管理模式下的政校關(guān)系及其弊端

首先讓我們簡(jiǎn)單回顧一下當(dāng)代中國(guó)大學(xué)的發(fā)展歷程。新中國(guó)成立后，在實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，中國(guó)大學(xué)教育體制復(fù)制了前蘇聯(lián)的中央集權(quán)管理模式。這一時(shí)期，中央政府對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的控制采取的是高度集權(quán)的直接管理方式，中國(guó)的大學(xué)自然也被納入整個(gè)國(guó)家高度統(tǒng)一的計(jì)劃之中，呈現(xiàn)出“高度統(tǒng)一、集權(quán)管理”的特征，政府與大學(xué)的關(guān)系是由政府主導(dǎo)型的管制與被管制的關(guān)系。1978 年改革開放后，政府對(duì)大學(xué)確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的管理體制，明確了對(duì)大學(xué)實(shí)行中央、省 （市、自治區(qū)） 和中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制，擴(kuò)大了地方和高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，中國(guó)的大學(xué)重新回到建設(shè)發(fā)展的軌道。1999年《高等教育法》頒布實(shí)施，大學(xué)內(nèi)外部資源配置的主體及產(chǎn)權(quán)關(guān)系大部分得到了法律界定。及至近年來實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，以歐美高教模式為主，參照世界各國(guó)大學(xué)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，希望推動(dòng)大學(xué)管理制度能自主探索出一條具有中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育模式的道路[1]。經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，中國(guó)高等教育也一直在不斷尋求改革以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，政校關(guān)系也逐漸從領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)向大學(xué)自主辦學(xué)轉(zhuǎn)變。

行政化管理模式下，教育由政府出資舉辦，政府履行所有辦教育的義務(wù)，也承擔(dān)所有辦學(xué)校的責(zé)任和權(quán)利，即政府扮演著投資者、管理者、辦學(xué)者“三合一”的角色。學(xué)校雖然能獨(dú)立從事教學(xué)、研究活動(dòng)，但更多地是被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的行政決策，學(xué)校的辦學(xué)只是一個(gè)簡(jiǎn)單的“上行下效”的線性過程。在資源嚴(yán)重匱乏時(shí)期，這種管理模式對(duì)于保證必要而有限的教育供給，有其現(xiàn)實(shí)合理性。但在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變與人們生活水平改善之后，其弊端日益凸顯，既不能滿足日益增長(zhǎng)的教育需求，也難以保證教育資源的充分利用。

二、當(dāng)前宏觀層面大學(xué)去行政化改革中存在的問題

1999年《高等教育法》的頒布，特別是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》實(shí)施以來，應(yīng)該說國(guó)家在推進(jìn)宏觀層面即大學(xué)外部管理體制改革方面的決心和力度是不容置疑的，也取得了一些成效，但從實(shí)際的觀察和調(diào)研來看，仍然存在一些問題，與建立現(xiàn)代大學(xué)制度的要求還有一定的距離。

首先是高校層面，推進(jìn)高校進(jìn)一步落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治是大學(xué)管理體制改革的共識(shí)和目標(biāo)，但在改革的過程中依然存在不少的問題，政府和高校的自覺性執(zhí)行力仍然不夠。以大學(xué)章程的建設(shè)為例，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法[2012]9號(hào)）提出了大學(xué)“一校一章程”的建設(shè)目標(biāo)，希望通過大學(xué)章程的建設(shè)來推動(dòng)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，但即便大學(xué)制定了章程，在大學(xué)章程實(shí)施過程中仍經(jīng)常出現(xiàn)章程變通、 章程不實(shí)施、章程虛實(shí)施、章程假實(shí)施、章程過度實(shí)施等偏差問題。因此，大學(xué)章程實(shí)施的外部環(huán)境需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，如果各級(jí)教育主管部門繼續(xù)沿用管制大學(xué)的政策思維，章程規(guī)定的大學(xué)各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)難以得到有效落實(shí)。而從大學(xué)章程實(shí)施的內(nèi)部環(huán)境來說，大學(xué)章程與利益有著密不可分的聯(lián)系，大學(xué)章程實(shí)施“本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈過程”，章程實(shí)施主體的行為從根本上受利益驅(qū)動(dòng)，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性導(dǎo)致章程執(zhí)行不力[3]。

其次是社會(huì)層面，大學(xué)辦學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)越來越密不可分，而社會(huì)力量參與大學(xué)辦學(xué)的管理與監(jiān)督是國(guó)際大學(xué)教育的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在這方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要體現(xiàn)在具有較強(qiáng)公信力的第三方社會(huì)力量還很薄弱，目前對(duì)大學(xué)的評(píng)估評(píng)價(jià)仍然主要是政府部門在主導(dǎo)；大學(xué)的利益相關(guān)者中社會(huì)力量參與大學(xué)治理的理念還沒有樹立，途徑和方法還沒有形成一定的成功模式等。

三、基于治理理論的新型政校關(guān)系的構(gòu)建

建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，從宏觀層面推進(jìn)大學(xué)的去行政化改革，必須重構(gòu)政府和高校的關(guān)系，改革原來的“政府領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)服從”的行政管理模式，引入治理理論，構(gòu)建政府引導(dǎo)、大學(xué)自治、社會(huì)監(jiān)督的治理模式，改變?cè)瓉淼摹罢?高校”單邊直線型管控關(guān)系，構(gòu)建政府、高校、社會(huì)互相依托，良性發(fā)展的多中心網(wǎng)絡(luò)型治理關(guān)系。

1.政府簡(jiǎn)政放權(quán)，高校自主辦學(xué)，構(gòu)建新型的“政府—高?！标P(guān)系

大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)特征很明顯的組織，過多的控制不利于其可持續(xù)發(fā)展。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，政府及其相關(guān)的職能部門必須轉(zhuǎn)變自身的角色，去除政府作為唯一權(quán)力中心的傳統(tǒng)桎梏，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的治理。政府角色的轉(zhuǎn)變，是從教育的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系質(zhì)量和公正的守護(hù)者，從而賦予高等教育機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)[4]。行政合同是政府達(dá)到行政目標(biāo)的一種非強(qiáng)制性手段，是政府由命令行政向指導(dǎo)行政轉(zhuǎn)變所運(yùn)用的新管理方式，是改變傳統(tǒng)的政府與大學(xué)之間的命令與服從關(guān)系，建立新型平等協(xié)商關(guān)系的重要途徑之一。這種通過簽定行政合同的方式，更多地從績(jī)效、責(zé)任來約束雙方的行為方式，促進(jìn)政府與大學(xué)雙方改善自身狀況、增加責(zé)任意識(shí)，可以避免政府對(duì)大學(xué)事務(wù)的過多干預(yù)，為大學(xué)自治提供了保障。政府可以從以往單純的行政指令中超脫出來，更多地注重自身的責(zé)任，提高行政績(jī)效，而大學(xué)也將以不可推卸的法人主體的身份提高辦學(xué)水平與辦學(xué)質(zhì)量。因此，建立政府與大學(xué)之間的行政合同關(guān)系，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府的管理方式，賦予大學(xué)更多自主權(quán)力，建立新型的政府與大學(xué)間的治理關(guān)系具有重要的作用[5]。另外，在政府放權(quán)初期，長(zhǎng)期處于服從地位的大學(xué)可能還未能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立大學(xué)自治的理念，建立自我管理的機(jī)制，導(dǎo)致不能好好行使政府下放的權(quán)力而產(chǎn)生新的問題。endprint

2.培育社會(huì)力量，實(shí)行間接管理，構(gòu)建新型“政府—社會(huì)”關(guān)系

社會(huì)力量，也即第三方力量或中介組織，是區(qū)別于政府和高校之外的第三方組織或機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)施的“政府支配，高校服從”管理體制，使社會(huì)力量沒有存在和發(fā)展的空間和環(huán)境。但社會(huì)力量在西方大學(xué)治理中，是一股非常重要的力量，是協(xié)調(diào)政府與高校之間的關(guān)系、緩和政府與高校的矛盾的介質(zhì)。社會(huì)力量根據(jù)其舉辦者性質(zhì)可以分為半政府組織、純民間組織和學(xué)者專家組織等；根據(jù)其功能劃分，可以分為評(píng)估監(jiān)督型、決策咨詢型和信息服務(wù)型等。總的來說，社會(huì)力量可以發(fā)揮其中介者的特性，在政府、社會(huì)和高校之間發(fā)揮橋梁鈕帶的作用，服務(wù)政府、服務(wù)民眾、服務(wù)大學(xué)，更好地促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展。大學(xué)去行政化改革，不僅要推動(dòng)政府向高校放權(quán)，同樣要推動(dòng)政府向社會(huì)讓權(quán)，通過建立委托代理關(guān)系，把能夠由社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能或事務(wù)，委托給社會(huì)力量去承當(dāng)，實(shí)行間接管理。這樣既解放了政府，由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，也能達(dá)到細(xì)化分工，提高監(jiān)管的科學(xué)性和實(shí)效性，而政府只需充當(dāng)元治理角色，騰出精力專心掌舵，專注于規(guī)劃高等教育的宏觀發(fā)展方向，推動(dòng)高校解決高等教育改革中的重大難題。

3.加強(qiáng)社會(huì)參與，利益相關(guān)者共同治理，構(gòu)建新型“高校—社會(huì)”關(guān)系

隨著現(xiàn)代大學(xué)日益走向社會(huì)的中心，無論是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)科技進(jìn)步還是提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，大學(xué)的社會(huì)責(zé)任和使命愈發(fā)重大。大學(xué)相關(guān)的行業(yè)、社區(qū)、用人單位、校友、家長(zhǎng)以及學(xué)校內(nèi)部的老師學(xué)生等各方力量，都是大學(xué)的利益相關(guān)者，大學(xué)發(fā)展的好壞都與其有著直接間接的關(guān)系，因此他們也非常關(guān)心大學(xué)的發(fā)展。國(guó)外大學(xué)治理的成功經(jīng)驗(yàn)啟示我們，應(yīng)該充分利用這些社會(huì)資源，把利益相關(guān)者納入大學(xué)的共同治理，增強(qiáng)大學(xué)與社會(huì)的良性互動(dòng)，更好的實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)，面向社會(huì)辦學(xué)。首先是要主動(dòng)把利益相關(guān)者的代表納入董事會(huì)或理事會(huì)，引入社會(huì)力量參與大學(xué)治理，既充分利用這些社會(huì)資源為大學(xué)辦學(xué)服務(wù)，也自覺接受其監(jiān)督，提高治理的科學(xué)性和實(shí)效性，提高辦學(xué)水平。其次是要建立起高校與社會(huì)的互動(dòng)平臺(tái)和互動(dòng)機(jī)制，更好地發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，協(xié)調(diào)大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，增加大學(xué)與社會(huì)在產(chǎn)、學(xué)、研等方面的廣泛合作。第三方面是大學(xué)要更主動(dòng)的關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況，融入時(shí)代發(fā)展的潮流，及時(shí)靈活調(diào)整辦學(xué)及科研方向，滿足社會(huì)對(duì)大學(xué)人才培養(yǎng)和科研服務(wù)等的需要，面向社會(huì)，開放辦學(xué)。

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作者簡(jiǎn)介：黃澤龍（1976-），男，廣東汕頭人，碩士，廣東藥學(xué)院醫(yī)藥化工學(xué)院黨委副書記，副研究員，主要從事高等教育管理及研究。endprint