我國排污權交易制度監管的實踐檢視與反思

任有情?オ?

摘要：

為探究排污權交易制度開展過程中在監管方面存在的問題，采用文獻研究法，分析了了該項制度在監管方面存在的問題，包括排污總量的核算問題、初始分配問題，不規范的排污權市場的監管問題、排污權交易檢測問題以及排污權交易中介機構的監管問題等，并提出了完善監管機制，加強技術供給，發揮政府作用，強化社會參與的解決措施。

關鍵詞：排污權交易制度；監管問題；政府

一、排污權交易制度概述

排污權交易制度是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部污染源之間可以相互交換排污權，從而達到減少排污量、保護環境的目的。它通過經濟手段刺激企業創新技術，提高效率，從而間接達到保護環境的目的。排污權交易制度在美國、德國、英國等西方國家已開展多年，成效顯著。我國自20世紀90年代以來先后在上海、江蘇、山東等地開展了排污權交易的試點工作，自2001 年我國首例二氧化硫排污權交易開始，我國所展開的排污權交易試點工作，已初見成效。[1]

二、排污權交易制度在監管中存在的問題

排污權交易制度經過一系列的理論探討和實踐試點，已經取得了良好的發展，但其作為一項新興的環境經濟政策，在實際操作中仍然存在著各種各樣的問題，尤其是在我國目前未建立起成熟的排污權交易市場的背景下，排污權交易制度的監管問題尤為突出。

（一）排污總量核算的監管存在的問題

開展排污權交易首先要進行總量核算，然而在實踐中，總量的測算存在著一定的困難。浙江省排污權交易中心的負責人在接受訪談時指出，目前中國對環境容量核定的準確率只能達到70%。首先是社會生活中存在的不確定因素如突發的環境事故等導致排污權總量的確定存在困；其次，由于科學技術的局限性，測算難免會存在一定誤差；再次，隨著經濟的不斷發展，新建項目的排污權空間也是要考慮的很大因素；并且人類生活方式的不斷變化也會導致排污量的增加。并且在實踐中由于一些地方政府片面追求經濟增長而導致排污總量被不斷突破底線。

（二）排污權初始分配的監管存在的難度

通過科學核算一個地區的排污總量，將其分配成若干個排污權發放給各個企業，這是排污權的初始分配，但如何將這些排污權公平合理的分配給各個企業，由于實際操作的復雜性，這是政府監管工作的重點，也是難點。首先是分配時間的問題，是每年定期發放還是常年打包發放。美國是每年定期發放。但在我國現有的環保管理制度的條件下，每年發放的可行性很低，但若常年打包發放，由于時間跨度越長，不確定性因素隨之增加，排污權的確定難度也會相應增加難度。再者是分配依據的問題，對于某種污染物而言，依據什么分配是一個難以跨越的問題，只有分配依據公平合理，才能平衡各方利益，推動制度發展，比如熱電企業與化工企業都排放二氧化硫，對于這樣的企業按照什么標準分配排污權，是經濟貢獻率還是就業貢獻率，在我國江蘇等地的試點工作中，這一問題被多方討論，爭議頗大。最后是分配方式的問題，國外現有的分配方式主要有招標、拍賣、定價出售，無償給予等，我國采用何種方式發放排污權也是政府監管排污權交易市場的一大難題。若采用招標、拍賣方式分配排污權，排污權打包發放存在著大企業囤積居奇，哄抬價格的風險，排污權拆開發放又不能避免有些企業為擠壓競爭對手而哄搶對手的排污權的問題。若采用定價出售的方式，其與現有的排污費的征收則存在著重復收費的矛盾。無償給予是一種不宜普遍運用的方式，本身各個企業向環境排放污染物就是增加環境負擔的一種行為，若向他們無償給予排污權便違背了環境保護的初衷，實踐中出現的這些問題給政府的監管工作增加了難度。

（三）排污權交易市場的監管存在的困難

我國目前并沒有建立起規范成熟的排污權交易市場，在交易市場的監管問題上也是困難重重。首先，排污權交易市場并不活躍，有很多企業出于企業以后發展考慮或者其他目的考慮并不愿意出售自己剩余的排污權指標，浪費了排污權指標，還有的企業因為政府監管不嚴根本不需要購買排污權。其次，排污權交易中，有很多政府與企業存在著權力尋租行為，這又人為抬高了排污權的交易成本，使排污權交易很難順利推廣。其次，排污權交易中，政府的監管不力導致地方保護主義嚴重，一些政府出于本地區經濟利益的考慮，默許企業增加排污量的行為而不加處罰，還有一些政府在交易過程中只允許企業購買本地區的排污權而不允許購買外地的排污權，這種現象的存在嚴重阻礙了排污權交易市場的有序發展。

（四）排污權交易監測監管存在的難題

準確監測排污單位的實際排污量是做好監管工作的重要保障，做好監測工作我們才能更好的對排污權交易的后續情況進行實時追蹤和監管，畢竟，我們進行排污權交易的根本目的不是交易本身而是希望通過這種經濟手段刺激排污單位提高效率，減少排污量。美國、德國等排污權交易制度比較完善的國家都建立了較為完備的排污權監測監管體系。監測核算手段落后是制約當前中國各地排放權交易發展的共性因素。目前我國多數試點地區的排污量審核、監控、報告體系不完善，排放量的監測核查方案缺乏統一標準。[2]并且我們現在很難對排污單位做到實時監測，這就阻礙了我們準確掌握排污單位的實際排污量以及開展對排污權交易情況的監測核實和監管。在接下來的工作中，如何科學準確的做好實時在線監測是我們加強排污權交易的監管亟待解決的問題。

（五）排污權交易中介機構的監管存在的難點

一個成熟的排污權交易市場需要大量的信息，而大部分企業獲取信息的能力以及所能獲取的信息都是極為有限的，出于排污權市場健康有序發展的考慮，政府又不能插手每一項交易，這時，我們就需要一個公平有效的中介機構。排污權交易制度發展較為完善的美國、歐盟等國都有自己的排污權交易中介機構，我國在排污權交易制度逐漸發展的過程中也逐漸建立了一些排污權交易中介機構，2007年，嘉興市建立國內首家排污權交易機構—排污指標儲備交易中心，隨后，上海、天津、湖北、河北、山西等地的排污權交易中介機構也陸續成立。[3]然而這些排污權交易中介機構發揮的作用卻是乏善可陳的，大多數交易都是在政府主導下完成的，并且這些中介機構的定位也不夠明確，是政府部門，事業單位還是參與市場競爭的企業，政府對這些中介機構的態度也不夠明確，因此做好排污權交易中介機構的監管也是我們發展排污權交易制度所要解決的問題。endprint