當前我國行政單位“三公”消費治理對策

王北軍+朱葉

【摘要】本文分析了我國行政單位“三公消費”問題，基于內部控制視角對 “三公消費”的治理進行了系統研究，從內部控制五要素的角度構建了行政單位“三公消費”內部控制體系。

【關鍵詞】行政單位 內部控制 “三公消費”

【中圖分類號】 D035 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.009

長期以來，我國行政單位內部管理存在諸多問題，尤其缺少對“三公消費”控制的重視。2012年12月4日中共中央政治局召開會議，出臺了中央“八項規定”，與行政單位“三公消費”支出息息相關。所謂“有控則強、失控則弱、無控則亂”，本文正是從這一點出發，研究“三公消費”治理對策。

建立行政單位“三公消費”內部控制體系的必要性及難點

強化行政單位“三公消費”內部控制的必要性。政府部門作為公共資金的使用人，理應提高資金使用效率，提供優質公共服務。各國在治理貪污腐敗和奢侈浪費等問題上采取了各種措施。然而，只有一種方法最行之有效，那就是內部控制。行政單位內部控制就好比行政單位的“免疫系統”，通過不相容職位分離、內部授權審批控制和預算控制等手段，來預防舞弊和防范腐敗，達到未雨綢繆和自我糾正的目的。奢侈浪費少了，為民辦的事情多了，政府才能贏得民心，才能構建和諧社會。

行政單位“三公消費”內部控制實施難點。首先，領導懼怕權力被束縛。在行政單位中，“官本位”的思想導致許多領導從心底抵觸控制二字，認為內部控制會使其權力被束縛。于是，許多單位的內控制度得不到領導的重視，形同虛設。其次，會計人員受控于領導層。行政單位中財會人員的監督權力由單位領導授予，往往只是充當了“付款人”的角色，起不到真正的監督作用。再次，辦事方式拖延。由于行政單位缺乏競爭和監管，內部往往形成辦事拖延的工作氛圍，不懂得未雨綢繆，出了問題總是事后才得到重視。此類工作作風嚴重影響到行政單位內部控制的順利實施。

我國行政單位“三公消費”現狀

近幾年，因貫徹落實中央“八項規定”和厲行節約有關要求，行政單位“三公消費”支出呈下降趨勢。然而，當前我國官員腐敗現象仍然嚴重，從根本上來看是政府管理不到位，內部控制制度不健全與實施不嚴謹所導致的。管理的漏洞最易導致“三公消費”成為滋生腐敗的溫床，本應服務于人民群眾的“三公”資金，成為裝進自己口袋的“三私”資金。數據表明，我國近10年來公款吃喝消費額占全國總餐飲消費額比例逐年遞減，但這并不能說明公款吃喝的現象得到緩解，只能說明隨著人民生活水平的提高，老百姓在外就餐的行為增多，公款吃喝消費額的絕對數仍是可觀的。當前公務用車購置及運行費下降幅度較大，但仍存在公車私用問題。國家發改委調查報告顯示，公車使用中存在一個“三分之一”定律，即辦公事占三分之一，領導及其親屬辦私事占三分之一，領導的司機私用占三分之一。公款出國方面，有些領導出國，雖然沒有使用地方財政款，但轉嫁為國企買單。此類不良現象損害了黨和國家的形象以及人民的利益。

構建行政單位“三公消費”內部控制體系

營造良好的內控環境。良好的內部控制環境是內控制度實施的基礎，有利于提高行政單位內控制度的執行力度。行政單位內部控制規范的頒布實施為行政單位內控提供了良好的大環境，使行政單位有章可循。但某些行政單位在“三公消費”內控方面的弊病是有章不循、違章不究，一切以領導意志為轉移。所以，在營造行政單位內部控制的大環境中，單單只有規范是不夠的，還需從組織架構、內控意識、崗位責任制和文化建設等方面進一步完善。

要完善組織架構，建立針對“三公消費”的預算委員會、采購領導小組和監督小組等。注重內控意識的培養，強化對員工的“三公消費”內控培訓。要建立崗位責任制?！叭M”的關鍵崗位包括：資金管理、票據管理、采購管理、預決算編制以及內部審計等。在崗位設置時要做到不相容職務相分離，決策、執行和監督互相牽制。要注重單位文化建設。領導班子應起到表率帶頭作用。在公務接待上，要做到節儉不浪費；在公務用車上，要做到實用不豪華。

建立完善的風險評估機制。行政單位應在目標設定、風險識別、風險分析和風險應對這四個方面，加強對“三公消費”風險的管理。

確定行政單位“三公消費”風險防范目標，要保證“三公消費”預算編制的合理合法；保證支出事項真實，支出金額符合開支范圍和標準，并經過了適當的授權審批；保證相關票據合法合規；確保政府采購程序的規范性。行政單位可以通過對財務報表的結構和趨勢分析，運用風險識別方法來應對“三公消費”風險。例如，分析公車費用的歷年數據，可以判斷“三公消費”增長控制目標是否能夠實現；實地突擊檢查公務用車的運行和保養情況，或者公務接待票據的合法性、真實性等。行政單位要注重風險分析，可將“三公消費”內容分門別類，通過分析發生的可能性和影響力度來對風險進行評估。

行政單位應對“三公消費”風險的策略主要有：風險規避，例如行政單位在公車購置過程中，若因資金周轉或后期管理出現問題，經過綜合分析，可選擇放棄此次購置活動；風險降低，例如行政單位在“三公消費”預算執行過程中由于缺乏監管，出現超預算情形，應啟用應急機制，盡量防止預算額隨意變更，嚴格支付審核手續，確保手續完備、憑證真實；風險分擔，例如，行政單位為了確保公務用車的安全，應為其購買汽車保險，政府采購的招標活動應交由專業的招標公司運行等；風險承受指行政單位經過分析后，認為自身有足夠能力承受風險造成的損失時采取的策略。

應用多樣的內控活動措施。內部控制活動可分為事前規劃、事中控制和事后記錄，包括一系列不同環節和內容的控制，這些控制活動對于“三公消費”控制具有重要意義。

要強化預算業務控制。首先，嚴格預算編制程序。在編制“三公消費”預算時，要嚴格遵循“兩上兩下”的預算編制程序。單位應制定花費標準，保證既不耽誤工作又能保持節儉。單位各部門按照此標準編制“三公消費”年度預算，提交至財務部門，由財務部門進行初審后提交單位領導審定，領導審定后提交單位領導班子會議表決，表決通過后按照要求報送審核。其次，細化預算編制。行政單位在編制“三公消費”預算時應做到盡可能的具體，將各部門預算細化到“物、量、額”上。只有這樣，公眾才可沿著一定的方向逐步點擊、查閱，了解“三公消費”中每一筆錢的最終去向。再次，嚴格控制預算規模。行政單位按照零增長來安排“三公消費”，下一年度“三公消費”支出不可超過上一年度壓縮以后的預算規模。最后，公開預算信息。公開“三公消費”預算信息，有利于強化社會各界對行政單位的監督，促進公共財政資源重點向民生傾斜。行政單位要通過媒體向社會公開“三公消費”年度預算執行情況和預算草案、年度決算草案有關內容；通過財政信息簡報等形式向財政、審計等有關部門通報“三公消費”預算執行情況，讓有關部門監督政府資金使用情況。endprint

要強化支出業務控制。預算業務主要是從計劃的角度來控制，而收支業務是保證其自身的合法合規。首先，行政單位應當建立針對“三公消費”的規章制度，來約束各方行為。其次，明確開支標準。要嚴格執行國家有關公務接待標準。在無外部標準的情況下，可根據本單位近幾年的“三公消費”列支情況和職能類似的其他平級機構“三公”支出情況，建立一套適應自身的“三公消費”的內部開支標準。有了相應的開支標準，可促進提高“三公消費”預算的準確性和執行的嚴肅性。再次，嚴格支出審批控制。根據“三公消費”事項的不同，運用不同的支出審批控制方式。比如，公款出國費用統一由單位領導逐項審批；公務接待費用采用分額度審批方式。最后，規范支出審核控制。支出審核是指行政單位對于各種單據內容和形式的全面審核。如在審核出國費時，應注重票據是否真實完整。

要強化政府采購業務控制。政府采購是縮減“三公消費”的重要抓手。目前，我國“三公消費”大多數項目支出通過政府采購完成。但政府采購預算也只是反映了“三公消費”支出的一部分內容，仍舊存在漏網之魚，例如在采購目錄以外、限額標準以下的針對“三公消費”的零星采購，加大這部分支出的管理也應成為重點。首先，合理編制采購預算。要按照“先預算、后計劃、再采購”的工作流程來進行。其次，采用恰當的招標方式。例如，購置公務用車采用公開招標方式，購買出國機票采用定點采購方式，采購技術復雜或性能特殊的事項采用競爭性談判方式等。

要強化貨幣資金控制。貨幣資金控制是“三公消費”的資金支付環節。首先，注重不相容職務分離控制，不得由一人管理與“三公消費”支付款項相關的全部印章。其次，規范業務流程。行政單位在辦理“三公消費”貨幣資金業務時應規范支付申請、支付審批、支付復核和辦理支付等環節。另外，重視票據管理。行政單位在票據管理中要注重票據的真實性與合法性，在確定票據真實合法后，再進一步檢查票據是否合規，手續是否齊全。聯合財稅和審計部門，嚴厲打擊虛開發票、開假發票等違法行為。

要強化實物資產控制。首先，規范公務用車的領用管理。按國家規定行政單位司局級以下領導不得配備專車。其次，加強公車日常管理。行政單位應明確規定幾人以上可申請派車，鼓勵各部門之間互相代辦事務，減少出行人員；加強調度管理，提高公車使用效率；嚴厲打擊公車私用現象。另外，重視公車維修保養。采取公開招標方式選取公車維修點，重點關注維修點所報出的結算價是否高于投標價，及時發現維修行業“漏洞”。嚴厲打擊各種價格聯盟，堅決查處從廠商賺取非法所得的駕駛員。

健全完備的信息溝通制度。行政單位應嚴格建立內部報告制度，每年年底要求財務部門提交“三公消費”自查報告，報告中應明確說明本年度“三公消費”支出情況，以及提出改進措施。要建立反舞弊機制。為確保對舞弊行為的舉報、調查、處理透明化，應對各部門的職責權限予以明確規定，以保證信息的有效傳遞。要加強橫向信息溝通，比如財務部門和資產管理部門之間的定期對賬，預算管理部門和業務部門之間定期核對預算執行情況等。要充分發揮信息化技術在“三公消費”內部控制中的應用。要全面推行并嚴格執行公務卡消費制度。

建立有效的內控監督制度。要充分發揮內部審計的作用。要保持內審部門的獨立性，要設立于紀檢監察部門，不可設立于財務部門。在審計范圍上，要延長工作觸角，嚴格審查“三公消費”去向，挖出“三公消費”的真正使用問題。在審計方法上，要做到“三公消費”審計真實性、合法性、績效性的統一。

引入社會審計，搭建社會監督平臺。目前，我國“三公消費”的外部審計工作采用政府審計模式，這種“自己審自己”的模式，在獨立性和公信力方面難以令人信服。另外，鑒于內部審計自身局限性，建議行政單位建立以政府審計為主、社會審計為輔的外部審計機制。這樣做不但有利于“三公消費”審計結果的公正性，還有利于促進內審、外審形成合力，致力于行政單位“三公消費”內控制度的建設。除了社會審計，社會監督對于治理“三公消費”問題同樣發揮著十分重要的作用。社會監督是對一切見不得陽光行為的最具威懾力的殺手锏。行政單位應盡快搭建社會監督平臺，接受公眾和媒體的監督。譬如，將本單位公務用車納入電子監察管理系統，及時上傳公車的運行軌跡、里程、油耗和維修情況，鼓勵公眾對公車使用的違法行為進行有償舉報等。

（本文系中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“基于內部控制視角的我國政府部門三公消費治理對策研究”的階段性成果，項目批準號：SWU1409201）

參考文獻

財政部會計司，2013，《行政事業單位內部控制規范講座》，北京：經濟科學出版社。

張睿，2012，《加強我國政府部門財務內部控制體系構建——基于“三公消費”控制》，《財會探析》，第6期，第79～80頁。

李良敏，2011，《我國政府財務控制研究——基于“三公消費”控制》，《財政監督》，第10期，第35～36頁。

責 編/戴雨潔endprint