高校政府采購過程公開透明可追溯的實踐

王曉華, 華 菂, 于 澤, 楊小龍

(北京工商大學 國有資產管理處, 北京 100048)

高校政府采購過程公開透明可追溯的實踐

王曉華, 華 菂, 于 澤, 楊小龍

(北京工商大學 國有資產管理處, 北京 100048)

隨著高校政府采購改革的進一步深入,特別是“放管服”政策的出臺,在高校政府采購中引起很大影響。權限下放而不失控,管理規范而不繁瑣,服務優化而不敷衍,這一切都需要不斷完善健全內控及監督體系,將政府采購納入到全面規范運行的軌道中來,并實現留痕管理,從而做到用足政策,提升采購效率,又能放管結合,確保接得住、管得好,還能夠提升為教學科研服務的水平與質量。

政府采購； 放管結合； 優化服務； 留痕管理

2016年高校政府采購制度改革的主旋律就是“放管服”[1],即要擴大高校自主權,凡是高校能夠自主管理的事項,相關權限都要下放,特別是要擴大高校在經費使用、設備采購等方面的自主權[2]。另外,中辦、國辦在有關財政科研項目資金管理政策的相關文件中明確指出,高校要切實做好設備采購的監督管理,做到全程公開、透明、可追溯[3],以強化自我約束意識,完善內控機制,確保接得住、管得好。

1 “放管服”背景下高校政府采購現狀及分析

1.1 “放管服”政策出臺的背景

1.1.1 我國加入《政府采購協定》(以下簡稱GPA)的需要

我國政府采購政策功能的定位目前還僅僅是節支和促進廉政建設,而GPA則是要保證非歧視透明原則和性價比原則的實現。很長一段時間以來,我國都是通過公開招標方式來實現政府采購政策的定位,其通病就是周期長、效率低,在現實操作中也不能很好地體現出GPA的兩個原則。歐美等國家歷經200多年政府采購歷程,近些年來都在逐步將公開招標向談判上發展,推行政府采購電子化[4]。為了能夠跟上國際形勢的發展,自2014年以來,我國先后出臺若干政府采購政策改革方面的制度規定,尤其在政府采購方式的多樣化,如大幅度調整公開招標限額標準[5]、鼓勵非招標采購方式的運用[6]、推出競爭性磋商方式[7]等,以及審批流程的簡化,如進口儀器設備由論證報批改為備案[8]、預算申報不再進行集中評審[9]等,都做出了非常明確的指引和要求。

1.1.2 高校科學研究發展的實際需要

據不完全統計,高校承擔了80%的國家科研基金項目,研究成果十分豐碩。高校的科研條件則是支撐這些研究成果的關鍵,而且相關科研項目對儀器設備的選型和技術具有特殊的要求。談判比公開招標更具有競爭性,能夠更好地實現GPA的兩個原則,同時也能夠大大提升采購效率,滿足教師開展科學研究的要求。

1.2 “放管服”放在哪、 管在哪、服在哪

1.2.1 放在哪

(1)下放采購權限。2014年頒發了非招標采購方式及競爭性磋商采購方式的文件；2015年北京市將公開招標的限額從100萬元提升到200萬元；2016年財政部將公開招標限額從120萬元提升到200萬元，同時對目錄內50萬元至200萬元之間的采購內容可由采購人自行確定競爭方式取得等[10]。這些政策變化擴大了采購人分散采購的權限,并推動了采購方式的綜合運用。

(2) 簡化審批流程。預算評審與論證合二為一；設立校內專項、內涵發展、定額項目等,給予學校更大的預算申報自主權；將進口設備審批改為備案等。這些做法,在很大程度上給采購執行帶來了方便,促進政府采購向良性方面發展,也更加符合實際情況。

1.2.2 管在哪

下放權限、簡化流程等的實施并不是放任不管,而是要放管結合,其前提條件是完善內控制度建設,強化自我約束機制,加強監督管理,保證經費使用的規范性、合理性和有效性,保證采購過程公開、透明、可追溯。

1.2.3 服在哪

尊重科研儀器設備采購的特點和規律,集中采購目錄內用于科研的設備可不受集中采購條件限制,采購過程中可自行聘請行業專家評標[11],允許采購預算在符合要求的情況下進行調整等,以及給予高校更大的自主權,綜合運用適宜的采購方式開展采購工作,探索適應科技創新規律的績效考評機制,無疑對提升采購效率、保證采購質量起到重要作用。

1.3 高校政府采購政策的調整

隨著“放管服”系列政策的出臺,許多學校出臺辦法對執行政府采購政策進行修訂,最明顯的涉及2個方面:一是上調學校公開招標的限額標準,不少學校將以往公開招標的限額標準由單價10萬元調整至20萬元,甚至50萬元；二是下放限額標準以下的采購權限,允許教師自行采購限額以下的儀器設備。

這種變化特別是將采購權限交由教師個人進行采購的做法,從實踐操作層面來講還是有待商榷的。在沒有完善的內控體系及監督機制引導下,個人采購大型儀器設備的風險隱患無疑大大增加。即便建立了內控制度,執行起來也很難保證對個人采購過程的監管到位。畢竟分散采購的便捷與高效取決于內控制度的健全與當事人認知程度的提高,因為財政資金的首要問題是安全,離開安全談效率是舍本逐末[12]。

2 在政策指導下的政府采購工作實踐

由于貨物與服務采購屬于大宗物資采購,是高校敏感的業務領域,也是審計、監察等各方關注的焦點,如何在“放管服”背景下既保證采購過程規范透明、可追溯,又切實體現簡化程序,提升服務水平,就成為當前采購工作的重中之重。為確保“放管服”能夠在規范的軌道上良性運行,我校對貨物采購進行了卓有成效的探索。

2.1 加強頂層設計

結合近些年來巡視、審計等提出的問題,學校對物資采購工作進行了全面梳理，加強頂層設計,將失之于監管的小額細碎采購全部納入到貨物及相關服務的采購管理中來,如學生活動獎品、教職工福利商品、體育用品、藥品、服裝被品等,并進行了全面梳理和分類。

2.1.1 印發采購制度文件

起草了“北京工商大學貨物和服務采購管理辦法”,經在全校范圍內征求意見后,報校長辦公會審議通過并印發全校。同時修訂印發了“北京工商大學實驗耗材管理辦法”,并起草了“北京工商大學小額貨物和服務采購管理辦法”。上述辦法結合各類物資的性質、使用方向、購置金額等對采購內容、采購方式、采購限額、采購要求、公示辦法及采購監管等進行了明確的規定。

2.1.2 豐富采購類型和采購方式

結合學校實際將采購內容分為2種類型:一是傳統意義上的通過采購貨物以確定供應商；一是通過采購供應商資格以確定不同階段所需的小額貨物。

逐步改變了公開招標“一體獨大”的格局,在采購限額內綜合運用非招標采購方式,特別是對那些帶有設計性的采購項目以及技術需求比較復雜的儀器設備,都盡可能采用競爭性磋商采購方式,以增加采購的靈活性,提高采購效率,同時也較好地體現了性價比最優的原則。

2.1.3 實現信息留痕管理

在學校協同辦公OA系統中啟動采購項目事前聯審機制,并增強相關業務部門的聯動,即對涉及各類物資的采購項目均執行系統填報聯審:由項目負責人對項目基本信息進行填寫,注明項目經費來源、批復途徑、項目金額等,并根據項目情況提供相應附件；由采購管理部門進行采購方式、采購內容、附件材料、風險排查等審核；由審計與監察部門負責審閱。采購信息化平臺見圖1。

圖1 采購信息化平臺

通過實踐認為跨部門聯審,特別是審計監察部門在事前介入的機制十分必要,因為他們能夠從不同的視角來審視項目情況,及時發現問題,提出意見和建議。運行半年來,通過審計視角對其中1項涉及貨物和工程內容的項目進行多部門會商,確定項目中涉及到的工程內容應按照工程采購方式執行,從而避免了貨物采購中的盲點[12]。

2.2 明確采購執行原則

2.2.1 管辦分離原則

(1) 分管業務與具體執行相分離；

(2) 預算申報與采購執行相分離；

(3) 采購執行與到貨驗收相分離。

2.2.2 應采盡采原則

凡使用納入學校財務管理的各類資金采購相關貨物和服務時,均按照表1要求執行,做到應采盡采。

表1 校管資金貨物和服務采購限額及方式

表1(續)

2.2.3 性價比優原則

(1) 用戶導向,以滿足用戶的教學科研需求為主；

(2) 強化論證,堅持請相關領域專家進行論證,必要時請專家參與評標；

(3) 綜合運用采購方式,較為廣泛運用競爭性磋商方式,有利于性價比原則的實現。

2.2.4 全程痕跡原則

運用信息化手段記錄采購的全過程,對采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結果、采購合同等信息進行公開。

(1) 事前痕跡:通過學校OA協同辦公系統,對每個項目實行事前監督聯審機制,從項目資金來源、審批途徑、項目論證情況、項目負責人信息、具體使用人信息、項目中涉及的各類采購方式以及各權限負責人審批等內容及環節全部在聯審表中予以體現。

(2) 事中痕跡:經事前確定的各類采購方式在各類網站上以公告或公示等形式進行發布,包括招標公告、結果公告以及合同公告等信息,對整個過程可予追溯。

(3) 事后痕跡:凡經過采購流程的項目均建有檔案,包括進展、到貨、驗收、入庫、付款、質保等情況均在系統中予以體現,以便隨時掌控后期工作進度。

3 效果

3.1 政府采購內控監督體系逐步完善

3.1.1 完善制度建設,規范監督管理

在“放管服”的新形勢下,要分清放什么,管什么,如何實現二者的有效結合,并建立起權責對等的自我約束機制。因此需要積極探索建立政府采購活動內部控制及監督體系,做到“分事行權、分崗設權、分級授權”,而不是放任不管或者因缺少監督約束而導致失控。學校正是通過頂層設計,將全校各類物資均納入到采購的監管范圍中來,并實現了跨部門聯審,使審計、監察部門提早介入,確保采購內容與采購方式匹配度更高,使專業的人做專業的事情,實現了采購項目執行源頭的公開、透明、可追溯。

3.1.2 全程痕跡管理,提升服務水平

貨物及相關服務采購通過OA辦公系統審批后在外網上發布執行,教師自采的小額貨物及相關服務則需要在校園網上進行采購過程的公示；實驗耗材采用電商平臺方式直接采購。通過信息化手段的綜合運用,使采購項目在事前、事中、事后各環節中均留有痕跡,而且減少了教師多次往返的溝通成本,使得教師僅需要在計算機終端即可完成各項手續的辦理,大大節約了管理成本,同時也進一步優化了服務水平和質量,實現了采購項目執行過程的公開、透明、可追溯。

3.1.3 以結果為導向,強化使用效益

對到校貨物實行嚴格的現場驗收機制,既包括貨物基本情況的驗收,又強調安裝調試后的功能驗收,必要時請相關專家參與驗收,以確保采購的貨物滿足教學科研需要。驗收情況均需在線填寫,并由資產管理部門予以確認,方可導入固定資產管理系統,實現了采購結果的公開、透明、可追溯。

3.2 規范合理地綜合運用采購方式

3.2.1 豐富采購方式

除規定限額以上的執行公開招標方式以外,其他采購項目視情況充分運用公開招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源詢價、公開遴選、校內公示等采購方式,既保證依法合規、高效便捷,又確保性價比最優,使學校利益最大化。

3.2.2 完善公開招標采購方式

為保證充分競爭,在招標文件中要求至少3個品牌的廠商或代理供應商參與競標,既要求用戶教師在指標調研時盡可能廣泛充分,不具有排他性；又能夠實現廠商或代理供應商的充分競爭。

3.2.3 信息化技術的支持

信息化技術的運用使采購過程具備了GPA的核心原則,即非歧視透明原則。要實現采購全程的公開、透明、可追溯,就要達成這樣一個共識:凡能通過網上采購和競價的貨物都應實現網上操作,并應發展到網上評標。當然,這也需要監管部門制定規則,加快開發,強化監督,推動政府采購的電子化、市場化操作,真正體現出“物有所值,效率為先”。

References)

[1] 樂佳超.2016,奏響“放管服”改革最強音[N/OL].中國政府采購新聞網專版電子報,(2017-01-23).www.cgpmews.cn.

[2] 國務院.關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知:國發[2016]30號[Z].2016-05-24.

[3] 中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見[EB/OL].(2016-07-31).www.gov.cn.

[4] 丁亮.國內政府采購政策改革研究[J].中國政府采購,2015(1):32-35.

[5] 中央國家機關政府采購中心.關于印發中央國家機關2017—2018年政府集中采購目錄實施方案的通知:國機采[2017]4號[Z].2017-03-31.

[6] 財政部.政府采購非招標采購方式管理辦法:74號令[Z].2013-12-19.

[7] 財政部.關于印發政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知:財庫[2014]214號[Z].2014-12-31.

[8] 財政部.關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知:財庫[2016]194號[Z].2016-11-10.

[9] 章輝.讓“放管服”要求在政采實踐中更好落地[N/OL].中國政府采購新聞網專版電子報,(2017-01-19).www.cgpmews.cn.

[10] 財政部.關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見:財庫[2016]99號[Z].2016-06-29.

[11] 戴民輝.創新監管方式 規范采購管理 全方位推進政府采購上水平[J].中國政府采購,2015(1):36-37.

[12] 張銘清,伍揚,雷霆,等.“科技防腐”視角下的高校信息化采購[J].實驗技術與管理,2016,33(12):279-282.

Practice on open, transparent, traceable process of university government procurement

Wang Xiaohua, Hua Di, Yu Ze, Yang Xiaolong

(Department of State-owned Assets Management, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

With the further reform of government procurement in colleges and universities, and especially with the issue of the “Decentralization, management and service” policy, it has a great impact on the university government procurement. All these such as the decentralization of authority but not out of control, management specifications but not cumbersome, service optimization but not perfunctory, need the constant improvement and perfection of the internal control and the supervision system. The government procurement is embedded into a comprehensive standardized operation orbit, and the trace management is realized so as to make full use of the policies, improve the procurement efficiency, combine the decentralization with the management, ensure the good implementation of the decentralization and the good management, and improve the level and quality of service for teaching and scientific research.

government procurement; combination of decentralization and management; optimization service; trace management

特約專欄——新形勢下實驗室建設與管理探析(Ⅴ)

G647；F253.2

: A

: 1002-4956(2017)09-0001-04

2017-06-23

王曉華(1970—),女,湖南常德,碩士,副研究員,國有資產管理處處長,主要從事高等教育和資產管理.

E-mail:wangwx@btbu.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.09.001

編者按:建設創新型國家的偉大戰略目標推動著高校深化教育教學改革,培養創新人才的任務光榮而艱巨。在新形勢下,實驗室如何進行建設和管理,以求在人才培養、科學研究和社會服務等方面做出更大的貢獻,廣大實驗室工作者開展了積極的探索和實踐。本期《特約專欄》刊登了北京工商大學王曉華處長和清華大學楊柳副處長等關于加強高校政府采購管理、提高資金使用效益方面的文章,介紹了他們的研究成果和實踐經驗,供廣大讀者借鑒、參考。