某市政基礎設施項目運用PPP模式的案例分析

羅國瓊+康洋+沈東

摘 要：城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，但隨著我國城市的快速發展，政府傳統模式下單一的融資渠道已經無法滿足日趨增長的市政基礎設施建設的需求。因此在市政基礎設施建設中引入PPP模式成為了解決此難題的有效途徑。運用PPP模式降低政府財政負擔和負債水平，拓寬社會資本投資渠道，提高公共產品的供給效率。

本文以某市政基礎設施項目為例，具體闡述項目狀況，詳細分析了PPP模式運用于此項目具有化解地方政府債務風險、減輕財政支出壓力、完善某市政基礎設施的運營管理和供給效率等優勢。

關鍵詞：PPP模式；市政基礎設施項目；

1 引言

任何一個城市的生存與發展很大程度上依賴于為促進各種社會活動而建設的基礎設施。城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化具有重要作用。根據《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）（以下簡稱“36號文”）和《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）等文件精神，加強城市道路與橋梁的養護、改造，加強市政公用設施和公共服務設施建設，提高既有路網的承載能力和運行水平，增加基本公共服務供給成為了我國市政基礎設施發展的首要目的。但在當前形勢下，市政基礎設施一般具有建設成本高、周期長、管理混亂等特征，并且政府在資金和運營維護能力方面存在的局限性，因此在市政基礎設施建設過程中，采用政府和社會資本合作（Pubic-private Partnership）模式實施項目，通過引入新的投融資結構、風險機制和監管機制，有利于解決政府在基礎設施領域投融資、建設、運營維護中面臨的多方面問題。

本文筆者將結合某市政基礎設施項目（以下簡稱“該項目”），通過分析該項目的實際運作過程，與大家分享市政基礎設施建設運用PPP模式的經驗，共同探討市政基礎設施建設運用PPP模式的發展趨勢與問題。

2 “某市政基礎設施項目”運用PPP模式案例介紹

2.1 案例選取原因

該項目包括18個市政道路基礎設施子項目，項目總投資約47億元。該項目具有整合要求高、協調面廣、工程量大及工期緊迫等特點，且該項目涉及了大量的征地拆遷補償費。具有一定的行業代表性，因此選取該項目作為案例分析。

2.2 項目概況

該項目包括了18個子項目，其中包括市政道路工程、管網工程、照明工程、交安工程、綠化工程、涵洞、管廊、橋涵工程、溝渠及相關的配套基礎設施建設等。該項目總投資約47億元，總投資包含了建筑與安裝工程費、工程建設其他費（包括部分征地拆遷補償費），預備費以及建設期利息。

2.3 項目運作方式

PPP項目的運作方式種類繁多，主要包括委托運營、管理合同、移交-運營-移交（TOT）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等。具體運作方式的選擇主要由項目概況、項目風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。根據該項目的實際情況，借助于決策樹分析工具，該項目采用“EPC+BOT”的運作方式。

2.4 項目合作期限

結合項目概況、項目投資總額、項目當地財政一般公共預算支出數額以及對潛在社會資本方的市場測試，最總通過測算確定該項目合作期為15年，其中建設期3年，運營維護期12年。該項目合作期內，項目公司投資建設形成項目設施固定資產屬政府方所有，項目公司僅在運營期內擁有該項目固定資產的運營維護權，合作期結束后，項目公司按照PPP協議約定的移交范圍、移交標準和移交程序將項目設施向政府方進行無償移交。

2.5 項目回報機制

該項目是無使用者付費的市政道路，屬于非經營性項目。社會資本方主要依靠政府付費收回投資成本及獲取合理利潤。綜合項目實際情況，決定采取“政府付費”的付費方式。該項目的“政府付費”由可用性服務費和運營維護費組成。

2.6 運營維護費的測算

該項目的運營維護費主要由外購動力費、維修費（含大修費）、人員工資及福利、項目公司管理費等費用構成。該方案測算的數據由項目當地市政道路運管部門提供的基礎數據作為參考基數，并考慮每三年一次大修和每年按照2%的通貨膨脹率來進行測算。

3 “某市政基礎設施項目”運用PPP模式案例分析

3.1 PPP模式應用于該項目的優勢

（1）平滑政府財政支出，減緩政府風險承擔

該項目前期資本性投入大，通過引入社會資本，可將短期建設支 出轉化為合作期內的分期支付，有利于平滑財政支付資金壓力，緩解 政府直接投資壓力，加快項目的有序建設。

（2）有利于轉變政府職能

根據以往經驗，政府傳統投資模式下，政府部門承擔了項目經營 者和行業監管者的雙重身份，投資建設效率、運營服務水平、行業監 管水平等均需提高。通過引入政府與社會資本合作模式，選擇具備條件的社會資本參與到項目的建設、運營等過程中來，能在一定程度上形成投資建設主體多元化的格局，有利于從整體上提高項目投資建 設和運營效率，促進經營機制轉變，提升行業整體服務水平。

（3）優化項目風險分配

引入社會資本，通過合理的風險機制和監管機制，可改變在傳統模式由政府完全承擔風險的不利局面，將風險向社會資本轉移，有效減少政府承擔的潛在風險。

實施政府和社會資本合作模式項目，有利于調動和發揮社會資本 專業技術優勢，吸收行業先進管理經驗，促進管理水平、科學技術的 提高和完善。

3.2 項目交易結構分析

PPP項目的交易結構是項目結構設計中的核心環節，需要綜合協調和合理配置各方權利義務。在PPP模式下，不存在統一、固定的交易結構。每一個項目，根據項目邊界條件的不同，就對應著有不同的 交易結構。目前我國的PPP咨詢機構如雨后春筍般涌現，導致了目前PPP方案編制的水平參差不齊，目前一些剛入行的咨詢機構沒有理解PPP項目的精髓，在方案的編制和交易結構的設計中使用一些“套路”，在不同的項目之間相互抄襲。但要真正做好一個PPP項目，更多地是要根據具體項目的具體條件，結合交易各方的具體訴求和目標、項目建設范圍和資產范圍、項目資產權屬、項目運營、價格水平及收費機制等問題，在依法合規的前提下，最大程度地回應各方關切目標，設計出更能符合各方當前與長遠利益交易結構。endprint

關于交易結構中的投融資結構的比例，在結構設計的時候應考慮項目所在地財政支出情況，通過測算在不同投融資比例和合作期限的情形下，所得到的政府財政承受能力的情況，從而確定出最優的項目合作期限和投融資比例。

3.3 項目回報機制分析

回報機制是政府和社會資本合作的最重要的基礎，關系到整個PPP項目的收益回報。項目的回報機制是社會資本取得投資回報的資金來源，根據PPP項目的運作方式以及項目邊界條件等情況，回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助、和政府付費等支付方式。

據財政部政府和社會資本合作中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》統計，截至2016年12月末，全國入庫項目 11，260 個、總投資 13.5 萬億元。按照三種回報機制統計，使用者付費項目4687 個，投資 4.60 萬億元，分別占入庫項目總數和總投資的 42%和 34%；政府付費項目 3591 個，投資 3.37 萬億元，分別占 32%和 25%；可行性缺口補助項目 2982 個，投資 5.52 萬億元，分別占26%和41%，全年政府付費和可行性缺口補助兩類項目比重逐步提高到占60%左右，使用者付費項目比重逐步下降到占40%左右。

本案例中的項目為市政道路基礎設施，屬于非經營性項目，無使用者付費。因此該項目采用“政府付費”的回報機制。

在該項目的財務測算中，將政府付費采用“股債分離” 的計算方式。將整個項目投資分為自有資金和融資兩個部分，自有資金部分考慮較高的合理利潤率，鼓勵社會資本在合作項目的過程中多使用自有資金，以保證項目建設融資的可靠性。而融資資金部分政府支出的是實際發生的貸款成本，這種股債分離的方式，既是在鼓勵社會資本僅多的使用自有資金，同時也體現了PPP模式的精神，有效的控制社會資本方的利潤，使其“盈利但不暴利”。

該項目中最突出的問題應當屬于征地拆遷安置費，據政府初步統計，該項目的征地拆遷費預計在26億左右。如若把征地拆遷安置費全部納入該項目，將會導致該項目的政府支出責任超出政府一般公共預算支出的10%、社會資本方接受度低、項目落地困難等諸多問題。為解決此問題，實施機構多次對潛在社會資本方做市場測試調查和咨詢機構的反復測算，最終決定將征地拆遷安置費的40%納入本PPP項目的總投資中，其余不足部分由政府承擔。

3.4 PPP項目合同分析

PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權力義務關系以及PPP項目的交易結構、風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目得以順利實施的保障。項目公司尚未成立時，由中標社會資本與實施機構簽訂PPP項目合同，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙方關于該項目的關鍵權利義務；在項目公司成立后，由項目公司、實施機構以及中標社會資本方簽署“PPP項目承繼合同協議書”。項目公司通過承繼合同協議書承繼中標社會資本在PPP項目合同中承擔的權利及義務。

由于該項目的子項目較多，導致了項目在時間節點的控制上相對與其他項目較為復雜，因此在該項目合同中，對于節點工期的控制有明確的約定。

該項目中的各子項目分別組織竣工驗收，各子項目分別從項目竣工驗收合格交付使用之日開始進入運營維護期。各子項目建設期以實際為準，但不得超過各子項目的計劃工期。建設期從第一個開工的項目開工之日起至所有項目全部竣工驗收合格之日止，為期三年。無論建設期是否超期，運營期均從項目竣工驗收合格交付使用之日開始進入運營維護期，但若由于政府方原因造成的延誤，建設期順延并按實際建設期計算建設期利息，政府方按合同約定承擔違約責任；若由于項目公司原因造成的延誤，建設期順延但建設期超期部分不計算建設期利息，社會資本方按合同約定承擔違約責任。

通過合同條款的約定，我們既鎖定了運營維護期，又界定了雙方的責任，確保了合同各方的權利義務對等。

4 結論

伴隨著我國經濟的高速發展，我國的市政基礎設施建設工作也在不斷的深入，城市的公共基礎設施無論是規模還是數量都在明顯上升。市政基礎設施的投融資體制已從以前單一的政府投資逐步向市場化改革，政府在市政基礎設施建設中的職能也在發生著變化。在這種背景下，積極在我國市政基礎設施建設中引進和應用PPP模式，有效的吸引民間社會資本參與項目中，從而有效地減輕了政府財政支出壓力，解決了政府融資困難，提高基礎設施項目的運營能力。

雖然我國目前正大力推進PPP模式的應用，但從客觀事實來看，我國仍處在PPP模式的初級階段。PPP項目在實際推進過程中也暴露了一些問題，比如，“政出多門”、銜接配套不好、社會資本參與度不高、一些地方操作不規范等等。而且在推進市政基礎設施項目的建設中，也不能一味的依賴PPP解決資金問題，對需要政府支付或補償的PPP項目做多了，政府會形成大量長期債務。

PPP模式猶如一把雙刃劍，PPP模式不失為政府推進市政基礎設施項目的一個有效途徑，但同時也需要理解PPP模式的精髓，不能盲目的做PPP項目，否則就會適得其反。

參考文獻：

[1]《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）endprint