我國中央銀行最終貸款人制度存在的問題及若干解決對策研究

陳敬韜

摘 要：面對變幻莫測的金融市場，最終貸款人制度是中央銀行維護一國金融穩定的一項核心制度。然而近年來我國的最終貸款人制度卻存在著種種詬病，嚴重阻礙了最終貸款人制度發揮正常作用維護金融穩定促進我國金融業合理健康發展的進程。本文首先指出最終貸款人制度存在的重要性，其次分析我國最終貸款人制度的種種弊端，最后對其所存在的問題提出一些實質性的解決措施。

關鍵詞：中央銀行 最終貸款人制度 道德風險 金融穩定

最終貸款人是指在危機時刻中央銀行應盡的融通責任，它應滿足對高能貨幣的需求，以防止由恐慌引起的貨幣存量的收縮（《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》）。當一些商業銀行有清償能力但暫時流動性不足時，中央銀行可以通過貼現窗口或公開市場購買兩種方式向這些銀行發放緊急貸款，條件是他們有良好的抵押品并繳納懲罰性利率。最后貸款人若宣布將對流動性暫不足商業銀行進行融通，就可以在一定程度緩和公眾對現金短缺的恐懼，這足以制止恐慌而不必采取行動。面對風云變幻的金融市場，最終貸款人制度為現代商業銀行的健康有序發展提供了種種支持，在出現銀行危機時有效地防止了危機的蔓延，維護了金融市場的健康穩定發展。

近年來，面對國內金融困難和部分地區此起彼伏的嚴峻的金融形勢，中央銀行頻繁運用最終貸款人手段化解金融風險，防范金融危機，取得了較好的成績。但是我國的最終貸款人制度目前還不夠完善，因此如何進一步促進最終貸款制度的完善，促使最終貸款制度在我國金融領域發揮更好的作用就顯得特別重要。

一、我國最終貸款制度目前存在的問題

1、突出表現為道德風險還很嚴重。最終貸款人對危機銀行進行援助時，會給市場傳遞錯誤信號，即最終貸款人將對所有銀行系統風險進行擔保。因此，最終貸款人對銀行的援助會產生兩個負面影響。一方面，救助促使銀行經營者和股東為獲得更多的救助補貼而去冒更大的風險。

2、大包大攬，最終貸款人的職權嚴重濫用。最終貸款人制度曾明確指出救助對象是暫時出現流動性不足的銀行，但是這個標準在我國的政策實踐中卻被無限放大，央行在誰該救誰不該救、什么情況下該救什么情況下不該救的問題上變得十分模糊。從近年來我國對一些風險金融機構處置的實際情況來看，人民銀行的最終貸款人的職能被擴大濫用。從農村合作基金會的關閉、農村信用社的風險處置到城市信用社的停業整頓、商業銀行的行政關閉、信托公司的清理整頓和破產清算、證券公司經營黑洞的彌補，不管這些金融機構是否是合法的金融機構，不管是流動性風險還是清償風險，是否具有抵押擔保，也不論金融風險形成的原因是什么，只要出現了支付問題，人民銀行必須兜底掏錢，導致最終貸款人制度被濫用的情況相當突出。

3、角色錯位，最終貸款人變成最先貸款人和最后買單人，與存款保險制度相混淆。最后貸款人原則指的是在銀行出現流動性危機時，應該首先嘗試自救，即自己想盡一些辦法措施去彌補自己的流動性缺口。而不是立即向央行申請最終貸款，自身卻不采取任何措施。但是在我國，這項原則被徹底打亂，在銀行出現支付困難的時候股東不是首先想到自救而是首當其沖的把手伸向中央銀行去申請最終貸款，這就實際上把最終貸款人變成了最先貸款人。其次，正如之前指出，最終貸款人的性質僅僅限于那些暫時失去流動性的金融機構，但是在我國的政策實踐過程當中，最終貸款人政策的實施對象有很多都是已經明顯喪失支付能力的金融機構，最后貸款人的發揮作用的條件遭到了改變，最終貸款人淪落為最終買單人。最后，當前在我國最后貸款人制度和存款保險制度相混淆。存款保險制度是指由符合條件的各存款性金融機構集中起來建立的一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益維護銀行信用穩定金融秩序的一種制度。存款保險制度與最終貸款人制度作為金融安全網的兩塊巨大基石，有著明顯的不同。其中最突出的就是最終貸款人制度動用的是中央銀行的資金而存款保險制度動用的是各個主體繳存的存款保險基金。最終貸款人制度的目的是防范金融風險維護金融體系的穩定，而存款保險制度的主要目的是補償存款人的損失。在我國，由于存款保險制度尚不完善，造成了最終貸款人角色和存款保險制度的角色錯位，最后貸款人承擔了本來由存款保險公司承擔的責任。

二、完善我國最終貸款人制度的若干建議

1、改善中央銀行最終貸款人的制度安排，防范道德風險

（1）嚴格完善最終貸款的標準。從以上敘述我們可以看出，最終貸款的標準不嚴格是導致我國最終貸款制度混亂的一個重要原因。因此，不斷完善改進最終貸款的標準，嚴摳貸款條件是非常有必要的。首先，中央銀行應救助那些只是暫時出現了流動性危機出現支付困難的銀行，而不能夠盲目的救助那些已經明顯喪失支付能力瀕臨破產的銀行，救助這些銀行可能并沒有多大的成效，相反卻浪費了巨大的財力。其次，央行應該救助那些當發生短期支付困難時自身首先采取了相應的自救措施而不應該救助那些一旦出現流動性困難就向央行伸手的銀行。

（2）應該加強對大銀行的相關最終貸款制度落實，防范道德風險。從之前的敘述我們可以看出，大銀行由于自身存在著巨大的優勢，對我國金融體系的健康發展起著至關重要的作用。因此，許多大銀行僅僅把希望寄托于最終貸款制度而沒有能夠有效地進行風險管理，盲目投資一些高風險的項目，與此同時，存款人也對此缺乏有效的監督。鑒于此，中央銀行應該不斷加強對一些大銀行的監督與管理，設立一個明確的操作規程來確定拯救的標準、介入的時機、貸款的額度等一系列規范來加強對大銀行的監督，防止道德風險的出現。

（3）加快建立最終貸款監管協調機制，提高最終貸款的決策水平。自從設立銀監會以來銀行業的監管職能便從中央銀行分離了出去，這既為最后貸款人制度的完善創造了條件，也為其提供了很大的挑戰。從有利的方面來看，監管制度的分離使中央銀行能夠花費更多的時間和精力去完善最終貸款人制度。從弊的一面看，監管職能的分離使得中央銀行不能夠像之前一樣及時準確的了解銀行的相關經營信息，容易造成信息的不對稱，影響最終貸款決策的科學性和有效性。因此銀行應該建立起和監管當局的信息協調與共享機制，不斷提高最終貸款的決策水平。

2、建立多層次的銀行危機緊急救援制度，促進金融市場的健康有序發展。

隨著現代金融的發展，金融全球化趨勢的日益加深，各個金融主體之間的聯系也更加密切，這也就進一步加劇了風險發生的大范圍傳遞性波及性，2008年全球金融危機就是一個很好的例子。當發生諸如這種大范圍的金融危機的時候，整個金融系統都會受到很大的沖擊，再單純的僅僅依靠中央銀行的最終貸款制度顯然是不行的。因此就應該建立多層次的不同類型的銀行危機緊急救援制度，而不能僅僅依靠最終貸款制度。這種制度的建立可以有不同的思路。比如建立銀行同業間的緊急救援制度。如建立中小機構的資金援救制度，通過各家中小金融機構的聯合，形成具有一定實力的基金，專門用來支持陷入危機的中小金融機構。其次可以建立由中央銀行牽頭的商業銀行緊急援助基金，可以由中央銀行牽頭，由金融機構共同出資組建援助基金，對陷入金融危機的金融機構給予必要的援助。

綜上所述，目前而言我國的最終貸款人制度發展的還不夠完善，自身還存在著種種不足與缺陷。通過不斷地完善相關援救標準，探索多樣化新型的援救體制，以此來進一步促進我國最終貸款制度的健康有序進行。在金融全球化的今天，在金融機構競爭日益激烈的今天，在風險危機隨時都可能爆發的今天，這是必要的也是必需的。