為集中連片特困地區(qū)發(fā)展支招

錢敏

改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，扶貧事業(yè)取得巨大成就。農村貧困人口大幅減少，農民生存和溫飽問題基本解決，但區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍然突出，貧困地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展尤為滯后。

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。“十三五”時期，是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的決勝階段，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝階段。要實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，就必須加快這些地區(qū)的發(fā)展。

如何發(fā)展？《人民周刊》記者就此對國務院發(fā)展研究中心副研究員、中國城市規(guī)劃學會理事牛雄進行了專訪。

《人民周刊》：目前，我國集中連片特困地區(qū)大致分布在哪些區(qū)域？

牛雄：我國集中連片特困地區(qū)系指六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州的14個片區(qū)，全部都是生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)。截至2015年底，我國還有5630萬農村建檔立卡貧困人口，這當中很大一部分就分布在集中連片特困地區(qū)。

《人民周刊》：看來形勢十分嚴峻。根據(jù)您的研究，集中連片特困地區(qū)的分布是否有一定規(guī)律？

牛雄：確實存在一些共性。集中連片特困地區(qū)的共同特點是它們都遠離大城市，如此一來，走城市群帶動的道路就比較難。同時，要依靠內生動力發(fā)展，難度也比較大。

首先，這些地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，城鎮(zhèn)化進程滯后，以城帶鄉(xiāng)能力弱；其次，農村基礎設施建設滯后；再次，農村勞動力素質低，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展滯后；最后，農業(yè)生產、加工、營銷的組織化程度低。基于以上種種原因，必然導致農業(yè)收入低，所以很多農戶不得不依靠外出務工掙錢。

《人民周刊》：如果當?shù)卣e極提供政策幫扶，問題是否就能迎刃而解？

牛雄：光靠政府單方面的努力是不夠的。目前，特困地區(qū)農戶和合作社等普遍面臨融資難、產品價格偏低、市場風險大等問題，若依然維持小規(guī)模生產，缺乏長期投入，則現(xiàn)有生產經營模式仍將處于價值鏈低端。因此，即使政府提供政策幫扶，也難以整體解決特困地區(qū)農業(yè)生產的市場競爭力問題，難以獲得良好回報。

《人民周刊》：既然如此，您有什么好的解決思路嗎？

牛雄：事實上，特困地區(qū)發(fā)展難是由現(xiàn)實基礎和生產方式所決定的，其核心問題就在于土地、勞動力缺乏與資本、技術、市場進行有機整合。這就要求引入外來資本、技術等，使之與當?shù)赝恋亍趧恿Φ壬a要素進行有機整合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動當?shù)厣孓r產業(yè)從產業(yè)鏈低端向中高端延伸。

特困地區(qū)扶貧的關鍵在于為當?shù)剞r民提供合適的就業(yè)機會，使其經濟收入穩(wěn)步提高。集中連片特困區(qū)域人口密度低，具備進行規(guī)模化現(xiàn)代農業(yè)開發(fā)的基礎條件。

當前，通過規(guī)模化、產業(yè)化經營發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，加強農產品研發(fā)、生產、加工、營銷環(huán)節(jié)的協(xié)同已是大勢所趨，不少大型涉農企業(yè)、大型涉農銀行有這方面的意向和能力，個別大型國有涉農企業(yè)、涉農銀行已有先期探索經驗。但具體而言，還需要妥善解決以下問題：一是土地流轉。農業(yè)企業(yè)與農戶的談判成本高，土地流轉的規(guī)模、期限不理想，影響大型涉農企業(yè)進入。同時，既要在土地流轉過程中防止損害農民的土地承包權，維持土地對農民生計的基本保障功能，又要避免涉農企業(yè)憑借自身優(yōu)勢剝奪農民的合理權益；二是農業(yè)產業(yè)鏈的整合協(xié)同問題。若缺乏協(xié)同基礎，其市場競爭力就有限，制約可持續(xù)性。例如，銷售渠道不穩(wěn)定導致投資風險偏高。協(xié)同涉及科研機構、大型涉農企業(yè)、農戶、政府等各方面，相關機制有待探索；三是投資成本及其風險問題。在特困地區(qū)開展農業(yè)規(guī)模化經營，基礎投入大，回收周期長，經營風險較大，影響涉農企業(yè)的投資積極性。

《人民周刊》：國內目前有相關成功案例可供借鑒嗎？

牛雄：有。先來看看河北。河北保定的唐縣、阜平、淶源、順平、曲陽、望都等六縣是集老區(qū)、庫區(qū)、貧困山區(qū)于一身的國家級貧困縣，共有貧困人口90.38萬人，荒山、荒坡地200萬畝。唐縣政府鼓勵當?shù)啬车V業(yè)主租用農民300畝荒坡地，運用現(xiàn)代滴灌技術培育優(yōu)質蘋果園，由河北農業(yè)大學提供農業(yè)技術。三年后蘋果成熟，每畝收入2萬元，而之前農民種玉米每畝年收入僅300多元。每畝地給農民租金1000元，到蘋果園工作的農民每月還可領工資2000余元。4口之家農戶如有4畝地、1個勞動力，則家庭年收入超28000元，人均年收入超7000元，能基本實現(xiàn)脫貧。

再來看貴州。清華科技園在貴州國家級貧困縣丹寨建立了科研基地，研制開發(fā)仿野生石斛，發(fā)展林下經濟。將石斛嫁接在茶樹上，不但不占用已有耕地，還使茶葉品質得到很大提升。茶葉加上仿野生石斛的經濟產出，使得每畝茶園收入從幾百元增加到上萬元，依靠技術進步為茶農增加了收入。貴州省是欠發(fā)達地區(qū)，也是生態(tài)文明先行示范區(qū)，共有茶園611萬畝，其中可采茶園260萬畝，分布在80余個縣區(qū)，清華科技園在丹寨的方式為該省未來扶貧發(fā)展指明了方向。

通過勞動力、土地與資本、技術、營銷渠道等方面的有機結合，一些地區(qū)不但實現(xiàn)了農業(yè)生產的技術進步，還憑借規(guī)模效應和協(xié)同效應實現(xiàn)了產業(yè)鏈的內部化整合，使生產經營活動從價值鏈的低端向中高端延伸，增加了整體收入，奠定了特困地區(qū)農民增收的基礎。

《人民周刊》：在您看來，農民、政府和外部力量之間需要形成一種怎樣的協(xié)調配合機制，才能促使三方長久共贏，從而實現(xiàn)集中連片特困地區(qū)整體脫貧？

牛雄：涉農企業(yè)投資特困地區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需完善相應的市場化機制，完善政府激勵機制，促使經營主體實現(xiàn)收益覆蓋成本和風險，推動農業(yè)生產與研發(fā)、營銷等環(huán)節(jié)的內部化整合，向價值鏈的中高端延伸。

在努力促進專業(yè)合作社、家庭農場、種養(yǎng)殖大戶發(fā)展的同時，對于自然條件較差、市場環(huán)境不健全的特困地區(qū)，如果依靠農戶或集體組織自身難以走上脫貧道路，則要考慮引入外部力量，鼓勵農民依托土地或山林承包權與大型涉農企業(yè)集團合作。結合配套優(yōu)惠政策，促使涉農企業(yè)集團在盤活土地的同時，為農民提供就業(yè)機會。

第一，鼓勵各類大型涉農企業(yè)集團牽頭進行商業(yè)化投資，國開行、農發(fā)行等政策性金融機構以及農業(yè)銀行等商業(yè)性金融機構參與合作。

第二，在地方層面，鼓勵地方政府出臺配套扶持、激勵政策，完善針對生產經營主體的激勵機制、降低其生產經營成本和風險。河北、甘肅、山東、湖南、貴州等地經驗表明，通過信托方式流轉土地相對穩(wěn)妥可行，有利于維護農民承包權。鼓勵地方政府借鑒土地信托等流轉經驗，在保障農民權益的前提下，把推進土地流轉和促進農民就業(yè)相結合，促使涉農企業(yè)為貧困人口提供就業(yè)機會。

第三，在中央層面，協(xié)調相關國家部委提供支持。例如在財稅政策方面，對當?shù)剞r產品深加工、銷售環(huán)節(jié)等實施稅收減免措施，對涉農基礎設施、固定資產投資、涉農保險等實施激勵政策；在農業(yè)科研方面，推動高校、科研系統(tǒng)圍繞特困地區(qū)發(fā)展加大有針對性的研究，提供技術服務和支持。

實際操作中，要確保完善市場機制、維護農民權益，堅持農民自愿原則，防止產業(yè)資本為套取農業(yè)政策補貼或圈地而參與農村土地流轉，防止基層政府偏離農民合法權益和意愿追求土地流轉數(shù)量。要通過完善激勵機制，鼓勵國有涉農企業(yè)在其中發(fā)揮示范作用。

同時，當?shù)卣哟髮μ乩У貐^(qū)農民的生產、經營技能培訓，重視“授之以漁”，在扶貧資金中列出專項資金，加大投入的同時，提高培訓的質量驗收標準，提高農民的就業(yè)競爭力。

考慮到我國東、中、西部地區(qū)差異較大，不能指望采取一種模式放之四海而皆準。為此，需要結合各地實際采取相應模式。比如在農戶與涉農企業(yè)的合作上，可以探索農戶以土地信托方式流轉土地，也可以探索通過專業(yè)合作社與涉農國企合作，更可以探索農戶、專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、生產基地等多方參與的合作機制。但不管采取何種方式，均應以為貧困農民提供就業(yè)機會為導向，以保障農民合法權益為前提。在初期階段，可在進行頂層設計的基礎上，先根據(jù)各地特點，分類進行試點，探索有效機制，再總結推廣。endprint