長江航道整治工程社會穩定風險分析若干問題探討

李青云

(交通運輸部長江航務管理局，武漢 430010)

長江航道整治工程社會穩定風險分析若干問題探討

李青云

(交通運輸部長江航務管理局，武漢 430010)

社會穩定風險分析是科學的預測、分析，制定風險應對策略和預案，能有效規避、預防、控制長江航道整治工程實施過程中可能產生的風險因素。長江航道整治工程有其特殊性，需要一套切實可行的社會穩定風險分析方法以運用于長江航道整治工程。首先根據長江航道整治工程特性建立了一套具有針對性的風險分析指標體系；引入層次分析法，將分散的咨詢意見準確的以數量化、集中化的方式表達，最終根據量化的綜合分析結果制定有針對性的預防及應急措施；并以長江下游安慶河段航道整治二期工程社會穩定風險分析作為實例對指標體系以及分析方法的實用性進行了探討。

社會穩定風險分析；長江航道整治工程；指標體系；層次分析法；安慶航道整治工程

社會穩定風險是指社會系統運行的有序化和社會環境的和諧狀態，廣義的社會穩定包括經濟穩定、政治穩定、思想文化穩定和軍事穩定等各方面，而從區域視角，社會穩定又被劃分為全國社會穩定、地區社會穩定、城市社會穩定、農村社會穩定以及邊疆社會穩定和社區社會穩定等；而狹義的社會穩定主要指社會秩序的良好狀態，如治安良好、刑事犯罪率低等[1]。

社會穩定風險分析是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事宜在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析，制定風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保重大事項順利實施[2]。

近年來，伴隨著國家工業化進程的推進，重大工程項目的投資增加迅猛，“十一五”規劃期間，我國實施了上百項國家級重大工程項目，“十二五”規劃期間各省也繼續推進重大工程項目的建設。這些重大工程項目為國家經濟發展提供了基本保障和有利支撐，但在惠及百姓的同時，不可避免的會涉及到土地征用、房屋拆遷、居民安置、環境改變、生產安全等敏感問題，極易引發社會矛盾、糾紛、乃至沖突性事件，成為社會穩定風險源，進而可能對社會秩序造成災難性的影響。因此對于重大項目的社會穩定風險分析工作顯得愈發重要。

現有的重大項目社會風險分析的理論均是根據工程的行業特點以及自身特性建立具有針對性的評價指標體系。2002年世界大壩委員會從水利工程投資建設的社會影響視角提出了系統的大壩社會影響評價指標體系[3]；2007年Tarek Zayed等學者提出了針對橋梁工程建設項目的指標體系等[4]；國內李曉輝等人結合石化項目特點提出了石化項目社會穩定風險評估指標體系[5]；吳蓉等人關于水電建設項目的社會穩定風險評估體系等[6]。

長江航道整治工程作為河道工程有其特殊性，其籌備、實施及運營均都有別于其它工程。而現有的其他工程指標體系均不能與航道整治工程的社會穩定風險相適應，因此需要建立一套完整、全面的與長江航道整治工程相適應的風險指標體系。在評估過程中，風險指標體系中基礎指標多為定性指標。定性指標是對風險進行的事實描述，因主觀性較大，這使得風險評估工作的準確性受到影響。因此，在長江航道整治工程社會穩定風險分析工作需選取一套規范的分析方法將分散的咨詢意見數量化和集中化的表達，使指標間重要程度得到合理體現，以減少分析中的主觀隨意性。

1 長江航道整治工程社會穩定風險分析的特性

1.1長江航道整治工程社會穩定風險分析的必要性

長江干線航運作為溝通我國東部沿海和西南腹地的運輸大動脈，流域內有著十分密集的客貨運輸船舶，其水系通航里程與水運量分別占全國內河的53%和80%。整條長江干線遍布著國內知名的中大型城市以及港口，如南京、武漢、重慶等。其對于順利實施西部開發、中部崛起、東部率先發展三大戰略和推動整個長江流域協調發展、提高長江開放型經濟水平具有十分重要的戰略意義。

但是隨著長江沿線經濟的逐步發展，水運需求逐步旺盛，地方政府與航運企業對加深航道尺度的要求越來越高，現有航道尺寸難以適應新形勢下的需求。同時，三峽工程運行后，由于清水下泄，河床沖刷，位于大壩以下的長江中下游原有泥沙動態平衡和航道格局被打破，部分河段航道出現惡化趨勢，枯水期船舶擱淺、航運中斷等礙航事件仍時常發生，因此眾多長江干線河段實施航道整治工程已經實施或正在籌備當中。

長江沿線的眾多整治工程的籌劃、興建、運行都與長江沿線人民百姓的生活和利益息息相關，在工程的建設與運行過程中又往往由于主觀和客觀、人為或自然的因素而存在著各種潛在的風險，可能帶來一定的危害。根據《國家發展改革委關于印發國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》(發改投資[2012] 2492號)的要求，長江沿線的航道整治工程前期工作中，應當對社會穩定風險進行調查分析，征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩定風險等級建議，切實保障人民百姓的利益。鑒于長江航道整治工程有著眾多相似性，因此建立一套完整的可用于長江航道整治工程的指標體系以及確立一套規范的評估方法對于長江航道整治工程社會穩定分析的高效開展十分必要。

1.2長江航道整治工程的特點

長江航道整治工程與其他大型工程項目類似，首先投資額都比較巨大、建設周期長、影響范圍廣、均關系到國計民生，對一定范圍內關乎民眾利益的社會經濟、政治、文化、生態環境等有著重要影響且容易導致社會利益沖突。作為河道工程，長江航道整治工程無論是設計還是實施，都不可避免的與環境、防洪、通航以及地方經濟建設等發生聯系，而且外部環境復雜多變。因此下面將針對長江整治工程特點進行詳細分析，以便于后面風險點的識別以及判定。

(1)長江航道整治工程的社會效益。

長江航道整治工程的建設能產生巨大的社會效益，對于沿江城市發展以及人民生活條件的改善都具有重要的貢獻。首先，長江沿線腹地為水運提供了充沛的貨(客)源，水運經濟將會得到快速發展，也將促進航道周邊地區經濟的發展；航道建設規模決定了水運運輸業的規模，若通過航道整治使得航道等級得到提升，則意味著航道尺度的提升，船舶承載不斷變大，能吸引更多船只進入航道，增加貨(客)運交易額，從而促進水運經濟提高，航道周邊區域經濟也能得到長足發展；航道的暢通使得船舶周轉時間縮短，消耗變小，從而減小人力物力的投入，提高整體效益，并且能夠很大程度上減少污染物排放，這使航道水運實現經濟以及環保的雙贏[7]。

(2)長江航道整治項目的工程特性。

與其他大型工程項目相比，航道整治工程有其特殊性。長江干線航道上、中、下游特點不同，其各段流量、含沙量、水位變幅等水文特征不僅年內變化量較大，而且年際間也各不相同，同時突發因素造成其水文特征驟然發生劇烈變化也時常發生。因此航道整治工程受水沙條件以及河床演變影響極大[8]，造成了其從立項到實施階段，從設計思路到工程實施方式均有別于其它工程。

首先，長江航道整治工程一般施工戰線都比較長，這導致其施工區域施工人員器械都比較分散，難以集中封閉管理，所以工程對外界的影響以及受外界因素的影響都比較大；另外航道整治工程的主要工程措施有疏浚、裁彎取直、炸礁、切咀、護岸、護坡、修筑丁壩等，這些措施將改變施工區域的河道環境，這將可能對施工區域附近自然環境、社會環境及第三人合法水事權益產生不利影響。

長江航道整治工程一般都是水上作業或者臨水作業，施工受水文氣象條件的影響較大，長江流域的自然條件決定了對長江航道的整治需要經歷較長的周期；對于涉及水生生物產卵場、索餌場、越冬場的工程河段，還需避開水生生物繁殖期及自然保護區，因此施工范圍及時間都將受到極大限制，這使得航道整治工程具有較強的時效性與時限性。一般的長江航道整治工程多始于春、冬枯水季節，而此季節正是長江流域雨霧多發季節，在此期間航道整治往往會與流域內通航船舶運行時間沖突[9]。

2 長江航道整治工程社會穩定風險分析的主要內容

2.1風險指標的識別

社會穩定風險指標體現了長江航道整治工程在組織實施過程當中對相關者合法權益的直接或者間接影響，以及相關者對項目的認可度以及接受度[10]，風險指標的合理設定將對評估的準確性起到關鍵性的作用。

由于目前對長江航道整治工程類型的風險分析工作還在起步階段，風險指標選取也并無明確的標準。本文將主要通過收集資料、對已建工程進行效果分析、調查論證等方式，結合風險事件特點對風險進行識別并遴選一系列代表長江航道整治工程風險領域變化情況并可定期監控的指標作為風險指標，建立航道整治工程社會穩定風險等級評判指標體系。下面將對航道整治項目建設過程中可能出現的、對利益相關者有影響的因素進行初步識別。

(1)自然環境安全：航道整治一般為臨水或者水上施工，在建設過程中施工水域的水生態環境以及施工場地陸域生態環境將受到影響，主要從以下因素著手分析對自然環境的影響：通過監測COD、BOD5、NH3-N以及含油濃度分析污水排放對水環境的影響程度；通過監測晝夜的噪聲值分析施工噪聲對聲環境的影響程度；通過監測TSP、SO2和NO2的平均濃度分析廢氣排放對空氣環境的影響程度；通過監測建筑垃圾、生活垃圾的排放情況分析固體廢棄物對環境的影響程度；通過監測施工中炸礁、污染物排放等行為對水生生物產卵場、索餌場、越冬場造成的破壞分析其對生態環境的影響。

(2)社會環境安全：航道整治工程有可能會觸及附近群眾的直接利益，主要從以下因素著手分析對社會環境的影響：通過了解工程實施的征地情況分析其對農民利益的影響程度；通過了解工程實施對漁業資源的破壞情況分析其對漁民利益的影響程度；通過監測施工引起的水質變化分析其對附近取水口等基礎設施的影響程度；通過監測施工噪音污染及空氣污染分析施工擾民的影響程度。

(3)防洪安全：航道整治工程對河勢的改變有可能會影響到當地的防洪安全，主要從以下因素著手分析對防洪安全的影響：通過工程建設前后水位、流速、岸線洲灘、主支汊格局變化情況分析其對河勢穩定的影響程度；通過工程建設前后河道過水能力的變化分析其對行洪能力的影響程度；通過工程對橋梁、港區碼頭、涵閘、取排水設施及采砂區的影響分析其對第三人水事權益的影響程度。

(4)通航安全：航道整治工程可能會占用一定的通航區域，這將對過往船舶的通航效率產生不利影響，主要從以下因素著手分析對通航安全的影響：施工區域對現有航路的影響程度；施工船舶對過往船只的影響程度。

(5)其他風險：長江航道整治工程實施具有較強的時效性和時限性，施工期受水位影響較大只能以枯水期作為主要施工時期，這導致施工期短而實施周期較長；施工條件多變且具有明顯的季節性限制，長江季節性變化的水沙條件和河床演變對工程的影響極大，施工方案須根據適時不斷進行優化調整。此類問題很容易對工程施工以及投資造成不利影響。

2.2指標權重的賦值

長江航道整治工程社會穩定風險指標體系是一個有多項評價指標的系統，因此本文中主要選擇層次分析法(簡稱AHP法)作為長江航道整治工程項目風險識別和分析的主要手段。層次分析法是一種實用的多方案或多目標的決策方法，是一種定性與定量相結合的決策分析方法[11]，常被運用于多目標、多準則、多要素、多層次的非結構化的復雜決策問題。

指標權重確定步驟：

(1)建立層次結構圖：長江航道整治工程的社會穩定風險評估由相互關聯、相互制約的指標因素組合而成，依據各指標屬性及相互關聯程度，用線段將指標隸屬關系進行標示，進而分解成有序的遞階層次結構圖(圖1)。綜合考慮各方面影響因素，將長江航道整治項目社會穩定風險分析評估指標體系分為三級，目標層1個指標、準則層5個指標、指標層下設20個指標，涵蓋了航道整治工程在自然環境安全、社會環境安全、防洪安全、通航安全等領域風險因素。

(2)構建判斷矩陣：針對工程項目可能涉及的所有指標因素，需要確定其相對重要性。由于指標的確定和分值的給定帶有主觀臆斷性，為減小主觀因素的影響，采用T.L.Satty提出的“1～9比率標度法”進行定量評價，其標度含義如表1所示。

圖1 社會穩定風險評估指標結構圖Fig.1 Social stability risk assessment index structure

重要性標度含義1表示兩個元素相比，具有同等重要性3表示兩個元素相比，前者比后者稍重要5表示兩個元素相比，前者比后者明顯重要7表示兩個元素相比，前者比后者強烈重要9表示兩個元素相比，前者比后者極端重要2，4，6，8便是上述判斷的中間值

判斷矩陣通過將上層指標因素所涉及下一層指標因素進行“兩兩比較”，判定相互間重要性并以數值形式在矩陣中加以表示，判斷矩陣可清楚表示受上層因素支配的下層因素重要關系。矩陣(Cij)表示對于因素A而言，ai對aj相對重要性的數值表示(i=1,2,…n，j=1,2,…n)，稱A為正互反矩陣。

2.3風險程度判定

為便于評估表述準確，依據社會風險評估相關文獻，將采用5分法把風險等級劃分成5個等級[12](見表2)，指標層的風險程度確定在具體判定時，需由專家對各風險因素的各指標列表打分，將主觀判斷量化表示。

表2 風險等級評定表Tab.2 Risk rating table

2.4項目風險綜合評價

影響長江航道整治工程社會穩定的因素眾多，為了簡化其風險評估計算流程，使評估結果更加直觀可靠，借鑒風險評估領域的研究成果，采用線性評價函數值作為社會穩定風險綜合評估值。首先將準則層每類風險因素下面指標層風險指標權重(w指標)與風險程度值(c指標)相乘求出該類指標層風險因素的得分(w指標×c指標)，再將指標層風險的得分加總求和即得到準則層各風險因素綜合風險程度值C準則，即(Σw指標×c指標)。繼而以相同的方法求得目標層風險程度ΣW準則×C準則，最終得到項目風險的綜合評價值 (表3)。

表3 項目風險綜合評估Tab.3 The comprehensive assessment of project risk

2.5案例分析

為了對本文關于長江航道整治工程社會穩定風險分析中指標體系以及分析方法的實用性進行探討，下面將以安慶河段航道整治二期工程為例進行具體分析。

(1)案例簡介。

安慶河段位于長江下游安慶至南京之間，已于2010年汛后實施了航道整治工程，主要通過新中汊護底工程及鵝毛洲左緣護岸工程抑制新中汊過度發展，通過新洲護灘工程穩定洲體頭部。工程實施后，對新中汊的控制以及新洲洲頭的守護都達到了初步效果，但是航道條件難以保持長期穩定。為了解決安慶河段航道問題，鞏固已建航道整治工程效果，因此在“十二五”規劃中期調整中，增列了安慶河段航道整治二期工程，以達到將安慶至蕪湖段航道水深提高至6 m。依據相關法律法規，開展對安慶河段航道整治二期工程社會穩定性風險分析工作，以確保工程的順利實施。

(2)指標權重賦值。

由于指標體系(表3)中不同風險因素的判斷矩陣建立方式類似，下面將以準則層中自然環境因素為例進行計算，得到指標層相應各風險指標的權重，準則層的其它因素相應風險指標權值的計算同理。

在長江下游安慶河段航道整治二期工程中，將自然環境因素指標層因素根據工程實際特點按重要性排序分為水環境u11、聲環境u12、環境空氣u13、固體廢棄物u14和生態環境因素u15。對應記為a1、a2、a3、a4和a5。

將各因素“1～9比率標度法”(表1)進行對比，并將結果通過離散模糊集轉化成為兩兩比較的數值，得到一個5×5的正反矩陣A1。

在確保一致性的前提下，由線性代數中數學知識可計算判斷矩陣最大特征值的歸一化特征向量，即為各影響因素的權重

ω自然=[0.4091 0.3182 0.1364 0.0909 0.0455]T

同理可得到其它指標層各風險指標的權重，并以相同的方式可建立準則層的判斷矩陣并計算準則層各風險因素的權重。

ω社會=[0.4167 0.3333 0.1667 0.083]T
ω防洪=[0.4667 0.3333 0.1333 0.0667]T
ω通航=[0.3461 0.2692 0.1923 0.1540 0.0385]T

ω其它=[0.5556 0.3333 0.1111]T

ω準則層=[0.3157 0.2631 0.2105 0.1579 0.0526]T

(3)風險程度判定。

以長江下游安慶河段航道整治二期工程項目中涉及的自然環境指標因素的風險等級劃分作為例(表4)，通過專家對各風險因素的各指標列表打分，將主觀判斷量化后自然風險因素下各指標按風險影響程度分別取值為

ω自然=[0.3 0.4 0.2 0.2 0.1]

同理，通過專家的經驗判斷評分，可得到準則層其它風險因素各風險指標的風險程度。

ω社會=[0.3 0.3 0.2 0.1]

注：“√”表示有顯著影響；“◎”表示有較小影響；“空白”表示無顯著影響；“+”表示正影響；“-”表示負影響。

(4)項目風險綜合評價。

根據分析權衡已經確定了自然環境因素指標層各因素風險等級評分，由線性評價函數即可求出準則層自然環境因素等級評分為0.300。同理可得準則層社會環境風險等級評分為0.267、防洪因素風險等級評分為0.147、通航因素風險等級評分為0.196、其它因素風險等級評分為0.094，最終可得目標層風險程度評分0.232。由表2可知該項目綜合風險值較低，屬于低風險項目。可能影響社會穩定的風險主要集中在自然環境與社會環境上，需有針對性做好防范與應急措施。

2.6防范措施與應急預案的制定

長江航道整治工程中的風險防范和化解措施一般包括以下幾個方面：自然環境風險方面將主要針對項目對水環境、生態環境、空氣環境等的影響提出相應防范與化解措施；社會環境風險因素方面將主要針對項目對漁業生產、基礎設施建設、施工擾民等因素提出相應防范與化解措施；防洪安全風險方面將主要針對項目對河勢改變對防洪安全以及第三人合法水事權益的影響提出防范與改進措施；通航安全風險方面將主要針對項目施工對通航安全以及通航效率的影響提出防范與化解措施。

然而鑒于水環境污染、生態環境破壞、取水口污染等重要風險點一旦發生，其風險程度較大。故根據重要風險點有針對性的制定項目應急預案，旨在最大限度地減少施工過程和運行期水上交通事故所造成的人員傷亡、財產損失和社會影響，將事故造成的影響控制在可接受水平，不斷提高預防預警、組織、協調、指揮能力和各類遇險的應急處置能力，提高搜救效率，切實做好遇險救助工作。

3 結論

長江航道整治工程一般為水上或者臨水施工，受水沙條件及河床演變影響巨大，工程的實施主要將對社會環境、自然環境、防洪、通航等方面產生影響。本文根據航道整治的工程特性建立一套主要包含了自然環境、社會環境、防洪安全、通航安全等其它因素的風險指標體系，為長江航道整治工程社會穩定風險分析提供了參考。

在分析過程中采用層次分析法以及線性評價函數相結合的方法對指標框架中各級風險因素權重進行評定、風險程度進行計算，最終得出項目的綜合風險值，有效的將分散的咨詢意見數量化和集中化的進行表達。最后根據分析結果有針對性的制定風險應對預案及應急預案，有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保重大事項順利實施。

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Discussion on several issues about social stability risk evaluation of waterway regulation projects in Yangtze River

LIQing-yun

(ChangjiangRiverAdministrationofNavigationAffairs,MinistryofTransport,Wuhan430010,China)

Social stability risk evaluation is the process of scientific prediction, analysis and development of risk response strategies and plans, which can effectively avoid and control risk factors during the implementation of waterway regulation projects. A feasible social stability risk analysis research is essential to be used in the Yangtze River waterway regulation project due to its distinctive characteristics. Firstly, a risk analysis index system was built according to the Yangtze River waterway regulation project characteristics. Then, Analytic Hierarchy Process (AHP) was employed to present the scattered advices quantitatively and intensively. Finally, prevention and emergency measures were proposed by the quantitative and comprehensive analysis results. Also, the Social Stability Risk Evaluation of Anqing Waterway Regulation Projects (PhaseⅡ) in the lower Yangtze River was discussed to study the practicality of risk index system and analysis .

social stability risk analysis; Yangtze River waterway regulation projects; index system; Analytic Hierarchy Process; Anqing waterway regulation projects

F 282

：A

：1005-8443(2017)04-0421-08

2016-09-06；

：2017-03-20

國家重點研發計劃“水資源高效開發利用”重點專項“長江黃金航道整治技術研究與示范”(2016YFC0402105)

李青云(1964-)，男，湖北省武漢市人，教授級高級工程師，主要從事航道整治、河流動力學研究。

Biography： LI Qing-yun(1964-), male, professor.