淺談我國地方政府性債務

張旭霞

地方政府性債務，是指地方政府作為債務人要按照協議或合同的約定，依照法律的規定向債權人承擔的資金償付義務。地方政府性債務是關系到一個國家經濟安全、社會穩定的重大問題，也是國家治理過程中的一個不可忽視的重要環節。目前我國地方政府的債務規模龐大，已經成為我國經濟安全與社會穩定不容忽視的潛在威脅。摸清我國地方政府性債務的現狀，找準對策，才能探索出有效的治理機制。

一、地方政府債務的現狀及原因

（一）債務形成原因復雜，償債壓力大

隨著我國經濟社會的發展，地方政府往往要通過修建基礎設施、改善投資環境等手段，吸引更多的投資商來地方投資。新進企業不僅可以解決當地的就業等問題，保持社會穩定，還可以有效增加地方財政收入，最終形成經濟良性循環。然而，在建設這個“循環系統”的初期，地方政府需要承擔大量的資金需求。此外，在政績考核機制之下，為了達到考核目的，一些地方政府不顧當地政府實際財力以及客觀條件，盲目投資上項目。數據表明，地方政府性債務中有相當一部分是由于地方政府投資失誤導致的。長期以來我國對地方政府性債務的管理缺乏科學有效的管理辦法及監督機制，導致地方政府的舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷出新，債務規模出現“滾雪球”式的增長。

（二）地方政府的償債壓力大

2015年全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規范地方政府債務的調研報告表明：以前年度逾期債務0.9萬億元，2016、2017年度債務分別為2.8萬億元、2.4萬億元，2018年及以后年度負債為6.2萬億元。“十三五”時期將進入地方性政府債務的集中償還期，在這個期間需償還地方政府總債務的80%左右。此外，由于一些地方政府對政府性債務界定不清，對或有債務尤其是隱形債務未納入總負債的范圍。因此，地方政府現面臨巨大的償債挑戰。

（三）政府項目資金來源單一，融資資金結構失衡

從政府的項目融資來看，國有資本投入比重大，而引入社會資本比重較低，特別是有關民生和公共領域的項目，社會資本的比重就微乎其微了。社會資本之所以不愿意進入，主要因為這些領域前期資金投入巨大，而資金回收周期又過長。社會資本的投入回報周期長，占用企業的流動資金，所以面對政府的項目投資只能望而卻步。從政府融資的資金結構來看，地方性政府性負債中，銀行貸款是重要組成部分。地方政府舉債的主要來源是銀行貸款、地方政府債券、信托、中期票據、BT等應付款。但是，通過向銀行申請貸款的比重超過50%，而地方政府債券比重不足6%。融資資金結構明顯失衡。

二、我國地方性債務治理建議

（一）逐步建立健全相關法律法規，規范政府舉債行為

新《預算法》于2015年開始實施，對政府預算、轉移支付以及地方性債務管理機制方面進行了修改。該法對地方政府性債務“怎么借”、“怎么還”、“怎么管”等方面的問題做出了明確的解答。此舉表明了我國依法治債的決心。進一步完善《預算法》、《擔保法》等相關的法律法規，在允許地方政府合法負債，債權人的權益得到保護的同時對地方政府的舉債行為進行限制，防止盲目、不負責任的負債。有了法律的規范和保障，才能更加有效地化解地方政府性債務風險。不斷修訂和完善相關法律，加大法律執行的力度，才能更有效的控制將地方性政府負債規模，規避地方政府性債務風險。

（二）建立科學有效的責任機制、償債機制

明確地方政府的主要職能，應有所為，有所不為。改革目前“GDP導向”的績效考核機制，以可持續發展、健康發展的理念對待經濟增長，將地方性債務納入考核機制。相關部門應深入全面摸清地方政府性負債情況，尤其是隱性負債以及或有負債等，科學編制地方政府的資產負債表。各級政府應對自身現有債務進行清理和合理分類，明確債務責任，制定切實可行的償債計劃，提高償債效率。只有逐步完善考核機制，才能從源頭上避免“形象工程”等現象的發生，才能讓地方政府以全局的思維、發展的思維去規劃地方的建設與發展。

（三）推行分稅制改革，完善轉移支付制度，緩解地方財政壓力

深化稅收改革，將收入穩定，流動性不大的稅種作為地方的主體稅種，增加地方財政收入，有效緩解地方財政壓力。此外，完善轉移支付制度，以政策為導向，注重公平，避免盲目性和隨意性。地方政府收入的源頭打開了，就可以更有底氣謀發展，促發展。

（四）拓寬項目資金來源渠道，創新融資模式

積極推動以PPP為基礎的項目融資模式。提高社會資本進入比重。但是，在引入新型融資模式的同時，一定要根據項目特點，綜合考慮財政承受能力，合理運用BOT、TOT、BOO等形式。

（五）完善地方政府債券運行機制

國家應重點培養并選擇綜合實力較強的信用評級機構，對地方性政府債券進行評級。要求對評級程序以及信息進行公開，并進行嚴格的過程化監督，確保評級的真實性。建議采取一項目一評級，并合理劃撥償債基金，逐步提高公眾對地方政府債券的認購率。

總之，地方政府性債務治理不可能一蹴而就，必須剖析原因，摸清規模，找準解決方法，才能有效解決地方政府性債務問題。endprint