國有企業預算管理中存在的問題及應對措施

顏庭吉

摘要：隨著我國國企改革的不斷深入，管理會計的工具和方法越來越受到重視，2016年6月財政部印發了《管理會計基本指引》，其中，預算管理作為管理會計工具方法的主要應用領域被明確下來。預算管理在我國國有企業的發展中大致經歷了“計劃管理”、“責任成本管理”和“現代預算管理”三個階段，截至2017年，預算管理在國有企業的戰略落地、績效考核和協調各部門利益上發揮了重要作用，但目前仍存在著一些問題，如沒有受到企業各部門的足夠重視、費用預算編制難度大、預算控制上缺少有效手段、缺少必要的預算調整程序、預算考核指標的選擇過于單一、預算工具運用不合理、預算系統信息被孤立等，文章針對以上問題進行了分析，主要提出以下應對措施，在組織機構或崗位設置上進行變革、利用零基預算和財務標桿工具、強化預算部門預算執行和控制的職責、強制執行預算調整機制、在預算指標的選擇上多樣化、選擇與企業經營模式匹配的預算管理形式、選擇有效的信息系統輔助預算管理。

關鍵詞：預算管理；國有企業；應對措施

隨著我國國企改革的不斷深入，管理會計的工具和方法越來越受到重視，2016年6月財政部印發了《管理會計基本指引》，其中，預算管理作為管理會計工具方法的主要應用領域被明確下來。

預算管理是在預算目標的基礎上對企業進行管理，是通過預算的編制、執行、監控、評估和考核等手段，保障企業實現預算目標的內部管理體系。改革開放以來，西方管理會計思想逐漸被我國的企業所接受，一批國有企業開始嘗試用預算管理的方法來進行現代企業管理，那么，時至今日，預算管理在國有企業中起到了哪些作用？目前還存在著哪些問題？需要繼續改進的措施有哪些？本文將針對以上問題進行分析。

一、國有企業預算管理概述

（一）預算管理的概念和內容

《管理會計應用指引第200號——預算管理》對預算管理的定義、目標、工具方法、應用程序和原則給出了如下的解釋：“預算管理，是指企業圍繞預算開展的一系列管理活動。”“預算管理旨在落實戰略規劃、優化資源配置，提高營運績效，強化風險控制，推動企業戰略規劃實現。”“預算管理領域應用的管理會計工具方法一般包括滾動預算、零基預算、彈性預算、作業預算、全面預算管理等。”“企業預算管理工具方法的應用程序，一般包括預算編制、預算執行、預算考核等”。

企業實施預算管理時，一般應遵循以下原則。

1. 戰略導向原則。預算管理應圍繞企業的戰略規劃和業務計劃有序開展，引導各預算責任主體聚焦戰略、專注執行、達成績效。

2. 過程控制原則。預算管理應建立在企業相關定額、標準基礎之上，通過差異分析，監控預算目標的實現進度，提高預算管理的過程管控能力。

3. 融合業務原則。預算管理應嵌入企業業務管理的各個領域、層次、環節，促進各預算責任主體圍繞預算目標開展溝通與協調，提高資源的配置效率和使用效益。

4. 平衡管理原則。預算管理應平衡長期目標與短期目標、整體利益與局部利益、收入與支出、結果與動因等關系，促進企業可持續發展。”

（二）國有企業預算管理的主要發展階段

第一階段是在1978年改革開放以前，我國經濟處于計劃經濟時代，由于產能嚴重不足，預算管理屬于“計劃管理”，完全是以產定銷。首先由計劃科編制生產計劃，再由財務科編制財務計劃，原材料供應、機械設備維修、勞動工資、技術組織措施等項計劃由相應的業務科室編制，最后由計劃科綜合平衡，形成“生產技術財務綜合計劃”。這一預算管理模式在當時特定的經濟條件下起到了一定的作用。

第二階段是從1978年改革開放到1994年，企業內部承包責任制在借鑒國外成果的基礎上，發展成具有我國特色的“責任成本管理制度”。責任成本指標是用價格與利潤“倒推”出來，并最終分解落實到每位員工。這種制度屬于成本預算管理制度，對控制成本起到了一定的作用，但對企業的長遠發展也有一定的阻礙。

第三階段是從1994～2017年，1994年我國《公司法》正式實施，標志著我國企業形式由工廠制為主導轉變為由公司制為主導，西方先進的現代預算管理工具開始被引進，全面預算、零基預算、滾動預算等預算工具開始在企業中逐漸流行，杜邦分析、平衡計分卡、戰略地圖等先進的管理工具被運用到預算管理中，這些工具被合理的運用，提升了我國國有企業的預算管理水平，使國有企業更好的參與到國際化競爭當中。

二、國有企業預算管理的重要作用

（一）預算管理是國有企業戰略落地的有效手段

任何企業要尋求長遠的生存和發展，都必須制定自己的戰略，國有企業也不例外，企業戰略包含企業的使命、愿景、核心價值、長期目標和短期目標等，企業戰略得以落地的關鍵一步就是將企業的戰略目標轉化為各部門的行動計劃，進而轉化為每名員工的工作任務。而預算管理恰恰是可以將戰略目標層層分解的有效手段，預算管理從預算目標的制定開始，就是以企業戰略為指導的，預算目標的分解和下達過程就是將戰略目標分解為工作目標的過程，預算管理又通過預算編制、執行、監控、評估、考核和反饋最終確保了戰略的有效實施。

（二）預算管理為國有企業績效考核提供支撐

績效考核是現代企業管理的重要組成部分，在國有企業中，績效考核是激勵企業經理人和員工、促進企業效益增長、確保國有資產保值增值的重要手段。預算管理通過分析企業內外部環境、歷年經營數據、協調各部門資源，最終確定了下一年度可實現的業績范圍，為企業最終制定考核目標提供了依據。可以說，預算為考核提供了有效的支撐。

（三）預算管理是聯系國有企業內部各部門的有力紐帶

國有企業在實際運行的過程中，各部門往往會由于過分關注本部門的利益，而忽視公司的整體利益。預算管理恰恰是能夠將各部門聯系起來，統一到公司的整體目標的有力紐帶。通過預算管理可以將企業的有限資源在各部門進行分配，以實現企業價值的最大化。預算的執行和反饋又可以協調各部門之間的利益，使各部門共同為公司的整體利益服務。endprint

三、目前國有企業預算管理存在的主要問題

（一）沒有得到企業各部門的足夠重視

企業的預算工作本應該由各部門通力合作，共同完成預算的編制工作，進入預算執行過程時，更是需要實際執行部門的及時反饋，使企業能夠高效、順利的完成預算目標。但在實際工作中，預算工作往往被認為僅僅是財務部門一個部門的工作，其他部門還不夠重視，在人力和精力的投入上不夠，還需要財務部門過多的去了解各部門的實際情況，對預算數據的準確性進行判斷；在預算執行過程中，各部門對預算執行的分析和監控也不夠重視，而財務部門也只能根據財務數據進行分析，對其他部門實際經營中的情況不能夠全面掌握，不能更深層次的挖掘數據背后的原因，因而通過預算對企業的管理還不夠全面深入。

（二）預算編制對費用預算的確定難度

編制費用預算時，如果費用預算金額過大，容易在執行時造成浪費，如果費用預算金額過小，有可能無法滿足企業的實際需要；考核費用預算時，也缺少衡量執行好壞的尺度，以企業的宣傳費預算為例，如果實際支出低于預算，可能是節約所致，也可能是宣傳工作沒能完全執行所致，兩者都導致費用預算的結余，但對企業的影響截然相反。

（三）預算控制存在重考核、輕管理現象

預算管理是從編制、執行、控制、考核的一套閉環管理體系，每一個環節都是必不可少的，在預算管理中起著同樣重要的作用，但在目前國有企業中，由于預算考核與員工的工資薪酬息息相關，因此企業對預算目標和考核結果的確定倍加關注，往往存在著重考核、輕管理的現象，即更注重在預算編制過程中對考核目標的確定以及最終考核時對考核結果的博弈，而忽視了預算執行中控制的重要性。

（四）缺少必要的預算調整程序

預算指標的確定更多是基于歷史數據和對未來經濟形勢、企業經營發展的預測，但一年的考核周期變數很大，往往到年中時，就發現年初的預算指標已經脫離實際了，但企業的預算指標下達后，一年當中很少會有變化，不變的考核指標無法更好地促進企業的發展。

（五）預算考核指標的選擇過于單一

收入和利潤兩大財務指標仍然是預算考核指標的首選指標，這很容易導致企業追求短期利益，而忽視企業的長遠發展。企業為了完成當年的預算指標，可能會作出過度耗費企業資源的選擇，盡管短期內收效大，但長期很可能無法持續；當企業已經超額完成指標后，又會出現年底突擊花錢的現象，為下一年的預算指標“留有余地”。

（六）全面預算工具容易被濫用

全面預算是預算管理中一項有效工具，但并不適合所有的企業。對于生命周期處于成熟期的企業，企業的主要盈利模式基本穩定，業務流程也相對固定，運用全面預算，無疑會大大提升企業預算的質量，提升企業的管理水平。但對于初創期的企業，由于企業最主要的盈利模式還沒有確定，企業的產品或服務被市場的接受度有很大的不確定性，這樣的企業過早使用全面預算很可能難以推行。

（七）預算管理系統與企業的其他系統各自獨立

企業為了管理的需要，一般在早期就使用信息系統進行財務核算和對業務流程的管控，隨著企業對管理精細化的要求越來越高，企業才會選擇對預算管理進行信息化，但由于預算信息系統的建設要晚于財務系統和業務系統，這些系統之間的數據可能會形成信息孤島，不利用企業進行管理。

四、加強國有企業預算管理的措施

（一）在組織機構或崗位設置上進行變革

對于有條件的大型企業，可以嘗試設置企業規劃部，職能設置上要高于財務、人力、市場、經營部門等部門，由企業規劃部統籌安排預算工作，統一協調其他部門的預算編制、執行、控制、考核工作。對于規模較小的企業，可以嘗試在非財務部門設立財務崗，選擇具備財務專業背景的人員擔任，或者直接由財務部門派駐到其他部門，財務崗位的人員由財務部直接管理，安排具體預算工作任務，由于財務崗位的人員比較了解本部門的情況，同時又具備財務專業的技能，因此在預算工作中會發揮更大的作用。

（二）利用零基預算和財務標桿工具

對于費用預算指標，可以嘗試利用零基預算的方法和財務標桿工具，打破原有“基數”概念，根據預算期生產經營活動的需要，以經營預算為起點，按照對標優化的原則，科學配置各項成本費用，核定并下達費用預算。對標優秀企業，選擇與企業自身規模相當的優秀企業進行對標，找出差異，分析原因，避免浪費或投入不足。

（三）強化預算部門預算執行和控制的職責

企業預算目標確定后，要按月對企業經營情況進行監控并對預算執行情況做深入分析，對于與預算目標差異較大的指標查找原因，利于企業發展的因素要繼續保持，不利因素要在接下來的時間里加以消除。年終考核時將預算執行的過程也納入進來，對于確實由于企業經營發展較好而超額完成預算目標的，要加大獎勵力度；對于不顧及企業長遠發展，只追求短期目標的行為，即便完成當年預算指標較好，也要在考核中采取一定的懲罰措施。

（四）強制執行預算調整機制

企業可以在預算制度中明確規定，在年中時，要對企業年初確定的預算重新進行測算，依據半年的實際經營數據和當時的經濟形勢、企業運營狀況重新核定預算，以更加準確、公平的預算指標放映企業業績。

（五）在預算指標的選擇上多樣化

在收入、利潤指標的基礎上，選擇更多的能反映經營業績的指標，如投資回報率、市場占有率等；可以根據企業的自身情況，適當的運用平衡記分卡等先進的管理工具，形成指標體系，將財務指標和非財務指標納入到預算指標體系中，但不宜直接照搬這些工具，因為要考慮企業本身的接受程度，指標的過多也會造成企業無所適從；考核時，對于核心指標仍然要分配較高的權重，保證整體指標體系的合理性。

（六）選擇與企業經營模式匹配的預算管理形式

企業要根據業務和產品的生命周期選擇適當的預算管理工具，對于初創期的企業，簡單有效的預算模式能方便企業去適應多變的環境；當企業處于成熟期時，再考慮嘗試使用全面預算這種系統性較強的預算管理工具。

（七）選擇有效的信息系統輔助預算管理

對于規模較大的企業，預算管理變得越來越復雜，需要有效的信息系統去輔助企業進行預算管理，這時要考慮預算信息系統與其他系統的兼容性問題，要做好不同系統之間的接口工作，使系統之間形成互聯互通。

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（作者單位：中國集郵總公司）endprint