中國煤炭行業產能過剩及去產能現狀分析

郁佳琪+宋浩杰

【摘要】日益嚴峻的煤炭產能過剩問題亟需我國大力推行供給側改革。本文分析了我國煤炭產能過剩的現狀，以及去產能工作的現狀，指出去產能已經獲得的如煤炭價格逐步回暖、煤炭行業結構得到優化、資源利用率提高等顯著成績，但同時也面臨著諸多問題和挑戰，主要有去產能改革會加大煤炭相關行業運營風險、政府過分干預或不作為以及煤炭去產能可能導致的結構性失業問題。基于此，本文針對去產能現狀中存在的問題提出了較為可行的對策。

【關鍵詞】煤炭行業 產能過剩 去產能

一、煤炭行業產能過剩問題亟需解決

二十一世紀以來，我國工業化進程不斷加快，鋼鐵、水泥、火電、有色金屬、油氣、化工等產業規模迅速擴張，拉動煤炭產量迅猛增長，煤炭行業及其整條產業鏈的快速發展都為我國GDP增速產生了直接的促進作用，煤炭投資逐年增長，新建煤礦不斷增加，形成了大量新的產能。由于目前我國仍然處于工業化、城鎮化加速發展的重要階段，對能源依然有較強的依賴。煤炭作為我國最主要的消費能源，占全部化石能源的90%以上，因此長期來看，煤炭作為消費能源的核心主體地位不會改變。再從我國煤炭消費總量來看，其值在2013年達到歷史峰值42.44億噸，此后逐年縮減并有持續下降趨勢。然而我國經濟已進入產業結構調整實現經濟轉型的關鍵時期。因而社會各界必須重視對待煤炭行業產能過剩問題。

在2015年中央經濟工作會議上，政府總結往年工作經驗，分析當前國內外的經濟形勢，在貫徹落實改革開放基本方針的前提下，正式提出了“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的重要任務。去產能位于供給側改革五大任務的首要位置，是國家推進結構性改革，充分整合和利用資源，穩步提升國家經濟所必須解決的問題。其中，煤炭行業是去產能改革的重點產業，國家也陸續出臺了大量的文件和公告對煤炭行業去產能進行逐步有序地調整。2016年5月，國家發改委發布《關于進一步規范和改善煤炭生產經營秩序的通知》，其中對煤炭企業做了經營規范，完善各項監督自查制度。國家對煤炭產業的新增產能項目進行嚴格控制，并淘汰退出落后產能，致力于優化整個煤炭行業的結構，迫使企業提高自主創新能力。

二、目前我國煤炭行業去產能的現狀

隨著改革的推進和新一階段“十三五規劃”的穩步實施，煤炭行業去產能已取得明顯成效，下一時期的去產能壓力已明顯減弱。截至2016年底，全年已退出過剩的煤炭產能約2.9億噸，并提出了2017年最少退出1.5億噸煤炭產能的目標，煤炭行業的開采、洗選集中度得到加強。但是，一系列問題也伴隨而來，去產能政策在由上而下的執行過程當中效力開始減弱，部分地方政府為保障當地經濟增速而漠視中央要求，暗中與政府打起了“去產能”與“保產能”的戰爭。同時，部分煤炭企業在響應煤炭去產能號召的同時卻不能及時對公司自身進行相應的調整以適應新的產量縮減和經濟下行的壓力，從而引發其自身經營狀況惡化，負債累累。其次，煤炭產能的縮減也引發了某些關聯行業的生產經營問題。以上煤炭去產能部分具體現狀分析有如下幾點：

（一）我國煤炭去產能取得的成績

經過長時間的決策研究、制定和調整，以及大部分各地方政府的響應實行，現階段我國的煤炭去產能已經取得了理想成果。主要體現在：

1.煤炭供需關系開始對稱，煤炭價格逐步上升回暖。早在2014年，國家發改委等6部門聯合發布《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，明確了煤炭去產能改革中的消費減量任務。經過各級政府的配合實行，2015年長三角、京津冀等產煤耗煤重點地區煤炭類產品消耗量大幅下降，完成目標。其中，北京市、河北省、廣東省成績突出，其2015年煤炭消費量分別為1165萬噸、28943萬噸、16587萬噸，比2012年其使用量分別減少1105萬噸、2416萬噸、1047萬噸。2015年各地煤炭重點企業積極完善煤炭減量替代方案，推進了燃煤工業鍋爐和污染物排放的綜合治理，全年全國煤炭消費量同比下降3.7%，降低了長期以來煤炭供應量與需求量之間的巨幅差額，也為2016燃煤減量任務減輕了壓力。正因為如此，2016年3月初，受兩會影響，主要煤礦產地開工率低，下游用煤企業需求強勁，煤炭綜合價格從大約330元/噸的底部態勢開始階段性上升。到2017年3月，全國電煤綜合價格指數為511.29元/噸，同比上漲58.4%，市場開始回暖。

2.部分集約發展目標得到實現，煤炭行業結構得到優化。早前，我國煤炭行業情況錯綜復雜，監管力度在經濟利益和國家政策斡旋中被削弱，煤礦開采設備和開采能力也不相匹配。經過“十二五規劃”大刀闊斧地改革創新，截至2015年底，全國千萬噸級煤礦數量達53個，較2010年增加了13個；開采煤炭機械化程度為76%左右，同比2010年增加11個百分點；大型煤炭生產基地產量為35億噸，五年內增幅為16.7%；淘汰退出落后煤礦產能總約5.5億噸。從以上數據可以看出，我國煤炭產業去產能改革平穩推進，效果可觀。先進的生產技術、大型高效挖掘設備、礦產資源開始向大型的、實力雄厚的煤礦開采基地集中，這必然就剝離了部分劣質低效的產能。煤、電、化相互貫通的一體化項目也逐漸推行，煤炭上下游關聯行業結合緊密，整個行業的生產和資源結構得到優化升級，產業集中度進一步提高。

3.煤炭產業鏈資源利用率提升。全國各煤炭產區的地面設備、人員和管理等資源與地下煤礦能源之間的矛盾明顯，煤炭產業鏈的各類資源利用率一直在低水平徘徊。但隨著日趨激烈的市場競爭和國家政策的引導，煤炭行業結構得到了一定程度的升級優化，礦產資源也進一步向大中型煤炭開采基地集中，煤炭產能雖然下降了，但其資源利用率明顯提升，產品的質量得到改善，企業競爭力得到加強。主要表現在煤層氣2010年利用量為35億立方米，2015年升至86億立方米，五年年均增長率達增幅為19.7%。礦井水利用率在2015年為68%，較2010年上升了9個百分點。其次，煤矸石綜合利用率由2010年的61%上升至2015年的64%。由此可見在近五年的煤炭去產能改革中，國家實現了既定目標，有效提升了部分資源利用率，減緩了煤炭產能過剩帶來的環境惡化、資源分配混亂的形勢，有力地增強了煤炭行業的綜合實力。endprint

（二）我國煤炭去產能所面臨的問題

1.煤炭去產能改革會增加部分相關行業運營風險。如前文所述，我國煤炭去產能改革的首要影響是改變了煤炭供需關系，政府利用必要的手段，如嚴格審批并限制新能源項目、轉移部分產能、力推兼并重組等，結合對應的方針政策使得供需開始趨向平衡。主要表現在起初供需關系由于非理性的經濟效益盲從形成了非正常失衡，其后受益于市場力量調節而轉向總體正常的供需平衡。因此，在長時間內，煤炭價格會在高位保持穩定，不會出現大幅度的異常下跌。受此影響，在煤炭高消費企業如工業、水力業的煤炭購置量保持不變時，其購置成本將會上升。工業企業中受影響較為嚴重的是煤電企業。電是其終端產品，而電價由國家管控，在電價保持不變的前提下，煤電企業的生產成本、管理費用、維護費用等若得不到有效的調節削減，就必然會導致企業利潤縮減。2016年，國內五大發電集團的煤電板塊的利潤同比下降68.6%，尤其是第四季度下降幅度高達到96.6%，經營損失幅度開始逐步擴大。煤電企業舉步維艱，在長期內順應煤炭去產能的趨勢，規范煤電企業的發展，及時調整運營方針才是有效的方法。

與此相對立的是，在國家去產能各項政策實施下，煤炭可供應量在2013年達到歷史最高值，為425014.8萬噸，結束了近十幾年的持續增長，并于2015年下降到397073.8萬噸。對于煤電、熱行業，煤炭可供應量的降低使得其生產需求和產品之間的矛盾突出，煤炭去產能帶來的煤炭產量減量在短期內會對煤炭高消費行業產生激烈沖擊。以火電產業為例，數據顯示，用于發電的煤炭消費量在2000年僅為55811.2萬噸，此后15年間呈連續增長趨勢，到2015年其用量高達179318萬噸，即全年煤炭總產量的47.86%都用于火力發電。以上數據表明煤電行業正在“內憂外患”的局面中掙扎。主要影響為內部，即在煤炭去產能的同時，煤電行業的煤炭用量卻在整體增長。長期看來，因為我國的經濟發展，用電量只增不減。而煤炭又是我國發電來源的主力軍，當煤炭產量被減量至發電耗用量閾值時就會對火電企業產生負面影響。并存的次要影響為外部，即煤電企業同時還面對著風力、水力、核能、地熱等新興能源的挑戰。若煤電企業不能及時優化產業結構，創新產品生產，尋找新的電煤替代品繼而轉移對傳統燃煤的高度依賴性，那么煤電企業將面臨巨大的需求挑戰和競爭壓力，進而在激烈的市場競爭中遭到淘汰。而在長期內，因為去產能的必然趨勢，部分煤電企業也會因為煤電市場萎縮而倒閉退出市場。

數據來源：中國統計年鑒。

2.地方政府干預過多或不作為。地方政府的政績壓力是影響煤炭去產能效果的重要因素，而GDP又是衡量當地經濟強弱和地方政府工作能力的最重要指標。我國煤炭產業當前產業過剩程度，單靠市場已經無力化解，但在去產能過程中，由于多方面的原因可能會出現行政干預過度，不利于充分發揮市場配置資源的決定性作用。[1]國家煤炭行業去產能方針與地方政府官員的政績考核產生沖突，特別是以煤炭為支柱產業的地區，如山西、陜西、內蒙古等省份。在面對巨大的政績壓力下，地方政府會采取諸多措施刻意保護煤炭落后企業，比如財政補貼、放寬政府信用貸款等，從而與中央經濟決策進行博弈以維護并達到GDP的增長目標實現政績，形成了地方政府干預過度的局面。同時，國家的決策在經過層層下達后已喪失部分效力，加之產煤地區眾多，中央政府無力同時管理所有區域的執行過程，地方政府為了均衡各方的經濟利益，維護當地的就業和社會穩定，就會在面對國家煤炭去產能決策時持消極態度配合中央政策甚至漠視政策而不作為，如此一來煤炭去產能的效果也會大大降低。

3.落后產能煤炭企業員工安置問題嚴峻。煤炭行業屬于勞動密集型產業，而煤炭產能過剩問題涉多個地區，牽涉產業鏈較長，涉及了整個產業鏈的大量員工就業問題，因而如果煤炭行業去產能采取“硬著陸”，很可能導致社會經濟不穩定乃至動蕩。2016年國家發改委公布了一系列數據，披露我國于2016年安置煤炭企業員工70萬人。隨著我國去產能工作的不斷推進，將會有上百萬煤炭企業職員面臨結構性失業。即使目前國家對于這些煤炭企業員工采取內部分流、轉崗再就業等安置措施，但對于煤炭企業中為數眾多的大齡職工來說，再就業機會少之又少、再就業難度相當之大。同時，在去產能過程中，一些長期處于虧損狀態、資產負債率高的煤炭企業在處理與其員工的勞動關系、經濟補償金、社會保險金、養老保險金等安置措施時，很可能使其自身財務狀況進一步惡化，影響員工安置的進程和去產能實施的效果。被淘汰的煤炭企業在后續的資金補償籌措中面臨壓力，我國煤炭去產能的員工安置問題依然嚴峻，維護社會經濟的穩定任重而道遠。

三、建議對策

（一）健全煤炭行業的各項制度

國家相關法律法規提供了煤炭行業的準入標準和運營規范，在目前我國市場經濟體制尚不完善的前提下，健全煤炭產業各項法律和明確優惠政策尤為重要。修訂完善《中華人民共和國煤炭法》、《煤炭經營監管辦法》等法律如箭在弦，從準入政策和監管政策的角度，強化市場準入條件的權威性，強化后續經營監督的有效性，塑造合理規范的行業環境，嚴厲監管、打擊不符合標準的“僵尸企業”，是煤炭去產能中的重要任務。其次，中央及各方政府也應當修改整合煤炭行業的重復稅費，清除不合理的稅項及規定，加大優質煤炭企業激勵力度，等，從經濟政策角度減輕煤炭企業的資金負擔，推動弱勢企業向優質企業靠攏，提高重組清算、收購兼并的質量的效率。

（二）合理發揮政府的主導和調控作用

政府是煤炭產行業去產能的領導核心，政府在制定完備的計劃和組織后，要合理有效地發揮自身在改革過程當中的作用，明確自己的立場，不能為了利益分配問題而過分干預市場。企業是市場的主體，若政府過分干預市場必然會造成企業間不正當競爭而損害他人權益。只有將煤炭產能交給市場競爭機制調節消除才能維持行業的良好發展。最后，政府應明確推行改革的重點并不是產量，而是產能。產能是最初的源頭，政府需要嚴格限制煤炭企業投資規模上限，以及設定最低的技術標準、經濟效益、環保規范等條件從根源上防止煤炭產能增加并提高其質量和使用的總體效益。

（三）去產能與穩就業平衡發展

政府不能盲目運用強硬手段對強弱勢煤炭企業均“一刀切”，這樣會造成行業在短時間內結構性失業問題嚴峻，如未妥善處理，逐步惡化的員工安置問題可能導致經濟不穩定，甚至可能引起社會動蕩，因而政府和企業妥善處理員工安置問題是穩定社會經濟的重中之重。政府和企業應完善員工安置過程中可能出現的各種問題的處理方案，建立員工退出補償機制，加強社會保障制度，加大財政支出和政府轉移支付力度，并確保政府各項財政政策和補貼的用途為解決結構性失業，保證去產能工作中，堅決維持就業平衡發展，不會成為影響社會經濟穩定發展的阻力。

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作者簡介：郁佳琪（1996-），女，漢族，江蘇蘇州人，就讀于南京林業大學，本科生，研究方向：應用經濟學。endprint