優化地方政府債務風險的對策探討

榮琪

【摘要】近年來，全國各地的經濟飛速發展，各項基礎建設愈加完善，地方政府在扶植地方經濟發展方面投入了大量的人力、物力和財力，同時也初見成效。但隨之而來的，是地方政府逐年增加的舉債規模和日益加重的償債壓力。本文立足于債務形成的原因，分析債務存在的風險，并據此提出相應的對策。

【關鍵詞】地方政府債務 債務風險優化債務

地方政府債務是地方政府為了實現政府行為或目標按照約定條件以債務人的身份向債權人承擔的行為義務。根據責任的不同，可以分為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，而這三類債務中風險最大的就是屬于其他相關債務的一些地方融資平臺公司的債務。要想將風險控制在可控范圍內，究其源頭十分有必要。

一、政府債務存在的風險

（一）政府信用岌岌可危

隨著高速發展的經濟，全國各地的政府都在大力推進城市基礎設施的建設，面對需要投入的大量資金和即將到期的大量債務，許多地方政府采取了舉借更多新債務的方式，有的地區債務占了財政收入的60%以上，這種債務率已經到了危險的邊緣，一旦債務到期時無法及時償還，就會造成一系列的社會風險。

面對這種局面，地方政府又會轉向當地融資平臺求助，以成立融資平臺公司的形式再次進行變相的舉債行為，或者將無力償還的債務推給上級政府，這不僅會給當地經濟發展帶來不利的影響，最終會導致政府的信用徹底崩塌，造成社會的不穩定。

（二）債務相關信息透明度較低

上文中提到了地方政府舉債的兩種形式，一是由省級以上政府統一招標借債然后分配到下面的各級政府，這種形式其實還是類似于正常的財政預算發放，是由上級政府統籌計算后在可控范圍內舉借的債務，可用說這類債務的各項信息都是公開化、透明化的顯性負債，風險也比較低。但是，這種負債規模比較小，依舊難以補足地方政府的資金需求缺口。

二是由地方政府自己成立融資平臺公司，在資金有缺口時，以融資平臺的名義向外部借債融資，這種形式的負債就相對來說比較隱匿，政府往往是巧立名目、遮遮掩掩。雖然，融資平臺的存在，在一定程度上能夠緩解政府資金缺口的壓力，變相地在擴大內需、拉動經濟增長方面起到了一定的作用。但是，這種負債并沒有納入到政府的財政預算中，存在透明度低、規范性不足的缺陷。甚至有一些地方政府通過多家融資平臺向多家商業銀行進行貸款，形成了既隱蔽又復雜的多頭舉債。大部分情況下債權人無法了解清楚哪些貸款是政府的、哪些是融資平臺的，對融資平臺的負債情況也是一知半解，過度、盲目信任融資平臺的償債能力。由此引發的隱匿債務會避開監督管理的眼睛，游離在預算外，風險很高。

（三）債務資金的使用缺乏有效監督機制

地方政府的債務資金不在一般預算支出內，就制度而言缺少相應的監督管理機制，對一些投資項目并沒有經過嚴謹和科學的可行性、收益性論證。地方財政部門在資金的使用過程中扮演的角色更多的是“出納”，在債務資金的使用是否合理、負債率是否過高、能否維持財政收入的可持續性等方面十分被動，缺乏“話語權”。

另外，債務資金使用的效率比較低。大部分債務資金被用于城市的基礎設施建設，再加上地方政府追求的GDP增長、形象工程和政績工程，債務資金根本沒有進行合理的使用分配，導致的現狀就是資金回籠困難大、項目回報率低、投資總額大。客觀上增加了政府的舉債成本，也提高了債務逾期的可能性，造成了無法償還債務的巨大風險。

二、化地方政府債務風險的建議

（一）讓地方政府債務“陽光化”

地方政府債務的顯性部分是由省級以上政府統一發行地方債，地方政府真正的資金缺口無法得到補足，才會另辟蹊徑去尋求融資平臺的融資手段來解決資金缺口問題，最終形成債務被隱匿遮蓋的情況。因此，應該考慮將地方政府發行債券的限制逐漸放開，留出一條正規的舉債渠道給地方政府，讓債務“陽光化”。

公眾以及企業能夠明確了解地方政府的資產以及負債情況，對是否要為地方債買單有一個清晰的選擇，而不是盲目地錯信，這在很大程度上避免了逾期債務的出現。當然，地方債并非毫無限制的大量發行，可以同時出臺與之相制衡的措施，例如《預算法》和《擔保法》的修改和完善。另外，可以對地方政府的負債率擬定一個標準，建立一個政府破產制度，從法律上明確地方政府的債務人責任，提高地方政府對負債率的重視。

（二）建立財權與事權配套的權力制度

在我國目前各級政府財權與事權分配明顯不合理的現狀下，很難從根本上解決地方政府債務引發的風險問題。因此，應該著手建立一個財權與事權相匹配的制度體系，明確各級政府應當承擔的事務性指出責任，并根據這個責任劃分相應的財權。另外，在一定程度上給予地方政府一定的財政自主權，讓其可用根據自身的情況進行具體的自主支配。最后，在分稅制的基礎上考慮適當增加地方稅收的稅種和比例，從資金的源頭上解決財政收入的問題，從而達到對地方政府債務風險進行事前控制的目的。

（三）健全對政府的績效考核機制

現行的政府和政府官員的績效考核制度主要分為業務指標和經濟指標，都是過度關注經濟利益和總量的增長，并沒有涉及債務方面的考核指標。也正是因為這種具有導向性的考核制度，使得地方政府投入大量資金拉升GDP，把大部分的注意力放在了投資、建設上，忽略了大量舉債可能帶來的風險。

首先，健全目前的考核制度十分有必要，在關注經濟總量增長的同時，也應該將其他指標納入考核中，例如新增債務率以及累積債務總額等指標，形成一套不比較全面科學的績效考核機制，迫使政府官員們重視大量舉債帶來的風險并提高債務資金的使用效率。其次，應該建立考核結果公示制度，不僅是在內部范圍內傳遞，還要在大眾平臺進行公開，保證經濟增長與負債增長等信息在公眾面前透明化。最后，健全相關的問責制度，對于不顧負債率的增長帶來的風險，一味舉債搞項目投資的政府官員應該予以問責追求其責任。

（四）對債務資金進行規范管理和監督

將長期游離于監管之外的債務資金納入預算管理的范疇，提高當地財政部門對資金使用的“知悉權”和“話語權”。首先，要以制度的形式對債務的收支進行嚴格的鎖定，跟蹤監管債務資金的去向，從源頭堵住資金流失的漏洞。其次，通過將債務納入預算編制以及國庫集中支付管理，防止資金被無效、低效使用滾出更多新的債務，控制和避免不合理的心債務發生。最后，嚴密把控債務資金流向和使用的用途，確保債務資金用于社會資本難以承擔的公益性、基礎性社會建設支出，不得用于補足地方財政的預算平衡。有了規范的資金監管機制，高效運用舊債務、嚴格控制新債務，將地方政府債務可能帶來的風險控制在均衡發展的范圍內。

參考文獻

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