淺析PPP模式下的融資特點和幾種常見融資方式

張晶

【摘要】隨著國家大力發展基礎設施領域，在拉動經濟增長同時也導致了國家及各級地方政府債務規模不斷加大。基礎設施建設耗時長、投資大，建設資金缺口嚴重等問題也日益凸顯。在此背景下，國家開始積極探索PPP融資模式，并加以推廣運用 。現從PPP投融資模式概念、運作方式入手，結合工程項目實際案列，對PPP模式下的多種融資方式進行分析。

【關鍵詞】PPP模式 融資 項目貸款 PPP產業基金 資產證券化

伴隨國家經濟新常態下的投融資體制改革，多年來我國依靠基礎設施建設拉動經濟發展而造成的政府債務問題愈加凸顯。隨著黨中央加快簡政放權的改革步伐，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）等一系列文件的相繼出臺，PPP模式正式在全國范圍內推廣開來，并掀起了熱潮。

一、PPP的定義

在我國，PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是政府和社會資本間的合作。這種合作領域包括公共服務和基礎設施，其目標旨在提供更高效率，更好質量的提供產品和服務。其合作方式有特許經營、股權合作、購買服務等多樣化方式。采用這種融資形式的實質是：政府方通過政府采購形式與中標社會資本組成的SPV公司簽訂特許經營協議，SPV公司利用政府授予的特許經營權進行融資，完成項目的建設及運營維護。

二、采用PPP方式進行融資的特點

（一）政府初始投入少，極大緩解地方財政缺口

基礎設施和公共服務領域建設投資往往金額巨大，采用傳統直接投資建設模式，政府需要在短期內承擔巨額的建設投資，地方政府債務壓力會進一步加大。采用PPP模式，可以吸引盤活社會資本存量，客觀上分散化解地方政府債務風險，拓寬項目建設融資渠道。通常，SPV公司組建時，政府出資代表一般只出資項目資本金的一定比例，其他項目建設資金均由社會資本方自投或引入融資。未來，社會資本方投入的資金將在項目運營期內通過政府補貼（或可行性缺口補助、使用者付費）模式，在運營期內平滑支付，明顯減緩政府當期負債，且提高自有資金的使用效率，增強產品的供給能量。

（二）PPP融資是全生命周期融資

PPP項目合作期通常在10-30年。在如此漫長的期限里，融資工具通常貫穿PPP項目的整個生命周期。在項目合作期內，項目公司可能會采用銀行貸款、發行債券等傳統模式進行融資，也可能會通過發起PPP項目基金等方式進行股權融資，亦或通過資產證券化方式實現項目退出。因此可以說，PPP融資是全生命周期融資。

（三）PPP融資是全方位融資

對于項目公司來講，PPP融資通常既包括股權融資，又包括債權融資。股權融資和債權融資的范圍非常廣泛，幾乎包括了大部分的金融機構和金融工具。因此可以說，PPP融資是綜合性、全方位的組合融資業務。

（四）實現風險合理分配

傳統的項目實施模式，項目的風險一般由政府承擔；而PPP模式要求政府授權企業與社會資本組建項目公司，實現了政府與社會資本風險共擔。

三、PPP項目幾種常見融資方式

（一）股權融資方式——PPP產業基金

產業基金是指對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務，以期所投資企業發育成熟后通過股權轉讓實現資本增值，其本質是一種私募基金。與采用向銀行等金融機構進行貸款的傳統融資模式相比，產業基金具有門檻低，效率高，資金量充足，資金募集時間和規模靈活等優點，該種融資方式的引入能夠從一定程度上緩解地方財政不足，拓寬PPP項目融資渠道，這正與當下國家加快城市化進程、堅決剝離地方政府債務的大背景完全契合。同時，PPP產業基金能夠實現表外融資，有效解決了傳統方式下項目公司再融資難的問題。此外，該種融資模式下，基金公司參與SPV公司的管理，能夠充分發揮其技術和人才優勢，提高項目實施效率。

根據基金發起人的不同，產業投資基金的模式主要分為省政府主導的PPP產業基金、金融機構主導的PPP產業基金以及產業資本發起的PPP產業基金。由江蘇省財政廳發起設立的江蘇省PPP融資支持基金即為典型的省政府主導的PPP產業基金。該基金總規模為100億元，通過發起設立子基金對徐州軌道交通2號線一期工程項目進行投資。

根據組織形式的不同，產業基金的公司制和有限合伙制。公司制產業基金法人治理結構完善，企業所有權與管理權相互分離。有限合伙制產業基金由普通合伙人和有限合伙人組成。其中，普通合伙人負責基金的主要管理工作，并對投資活動承擔無限投資責任；有限合伙人不直接參與基金管理，對投資活動承擔有限責任，并享受優先分紅。有限合伙制基金組織靈活，無需繳納企業所得稅，因此是PPP產業基金設立時優先考慮的形式。

（二）債權融資方式

（1）項目貸款。項目貸款是為某一特定工程項目而融通資金的方法。在PPP項目中，SPV公司利用與政府方簽訂的特許經營協議向商業銀行、信貸機構、多邊金融機構（如世界銀行、亞洲開發銀行等）以及非銀行金融機構（如信托公司）等機構進行項目融資。PPP項目采用貸款方式進行融資，通常有著周期長、金額大的特征，因該種融資方式屬于債務性融資，貸款往往需要社會資本的母公司采取增信措施，且負債反映到企業的資產負債表上，項目再融資能力低。

（2）債券。企業傳統的債券融資方式主要是通過銀行間市場發行公司，但此種方式依賴于融資主體的資信水平。而在PPP模式下，滿足發行條件的PPP項目公司可經發改委核準后發行各類企業債和項目收益債方式進行籌資。無論是項目收益債還是項目收益票據，其融資方式均以項目公司未來在項目運營期內產生的收益來發行債券，其本質是一種利用項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具。因此，只要項目未來盈利前景較好，即使項目公司本身資信能力弱，依然可以以較低的成本募集資金。債券融資從一定程度上幫助社會資本特別是民營企業打破了當下融資難、融資貴的瓶頸，有效提高了他們在PPP項目上的參與度。endprint

隨著今年4月份PPP項目專項債券的推出，未來，在能源、農業、林業、教育等傳統基礎設施和公共服務領域上的項目融資將獲得更大的支持。

（3）資產證券化。2016年12月26日，發改委與證監會聯合印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化工作的通知》，資產證券化被正式引入到PPP項目融資中。PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權力保證的一種融資方式，滿足條件的PPP項目公司的應收款、收益權等均可以通過企業資產證券化融資。諸如高速公路的收費權、純公益類項目的政府補貼、以及使用者付費與政府補貼相結合的付費機制。

PPP項目資產證券化的模式有三種，分別為資產支持專項計劃、資產支持票據及資產支持計劃，其本質是一種表外融資方式，因此不會增加融資人資產負債的規模。對PPP項目進行資產證券化，不僅可以盤活存量PPP資產吸引更多社會資本參與到政企合作中，更可以借助其風險隔離功能提升項目穩定運營能力。

四、PPP模式資金籌集與傳統政府投資項目資金籌集的比較

傳統政府投資模式下，工程項目建設資金來源于政府。以BT 模式為例，雖然先由項目建設單位帶資建設，待項目竣工驗收后政府支付，但也僅僅是緩解了建設期的資金壓力，后期項目的運營維護支出仍需政府負擔。隨著國發辦《關于加強地方政府性債務管理意見》的出臺，采用BT模式融資建設的方式被叫停，政府平臺公司不得再新增政府債務。大型基礎設施建設的投資重擔全部落到了各級財政，單純依靠財政預算撥款或發行政府債券融資已無法滿足現行國家經濟發展建設的需要。

而采用PPP融資模式，政府與社會資本收益共享、風險共擔，不但有效的引導社會資本投入到基礎設施建設中，而且大大減少了財政支出，緩解了政府的短期融資壓力，提高了財政資金的利用效率。隨著資產證券化靴子落地，更為社會資本方投資PPP項目提供了新的退出渠道，并有效地降低了融資成本。同時，可推動政府及社會資本合作方降低金融杠桿，對于防范金融風險具有積極意義。

五、結論

PPP模式的大力發展以及其融資手段的多樣化為國家在基礎設施和公共服務領域建設開發提供了新的路徑。隨著國家全面部署深入推進新型城鎮化建設，PPP融資模式將進一步推動政府融資體制改革的深化，為國家創新驅動“新常態”、為工程建設投融資領域注入新動力。

參考文獻：

[1]邊葉，劉哲奇.PPP產業基金運作模式淺析[J].當代經濟，2016，（4）.

[2]馮珂，王守清，張子龍，趙麗坤.新型城鎮化背景下的PPP產業基金設立及運作模式探析.建筑經濟，2015，（5）.endprint