美國強制報告制度對未成年人檢察工作的啟示

文◎張瑞鋒 鄧 潔

美國強制報告制度對未成年人檢察工作的啟示

文◎張瑞鋒*鄧 潔**

美國兒童強制報告制度強調政府和社會責任，要求特定人員在發現兒童虐待或忽視行為時向特定機構報告，對未能報告的責任主體給予相應的處罰。這項制度對推進我國未成年人檢察工作，拓寬關愛保護青少年健康成長途徑，構建社區檢察官未成年人工作聯系制度有著重要的啟示。

強制報告制度 未成年人檢察工作 社區檢察官

當今世界,各個國家和地區都采取了諸多積極措施及制度對未成年人加以保護。以美國為例，兒童強制報告制度強調政府和社會責任，要求特定人員在發現兒童虐待或忽視行為時向特定機構報告，對未能報告的責任主體給予相應的處罰。在“國家親權”理念和“兒童最佳利益”原則的影響下，美國未成年人檢察制度在未成年人權益保障及未成年人犯罪與偏差預防、呈請與起訴方面作用日漸明顯。［1］在2017年全國兩會上，全國政協委員李鈾牽頭，聯名曾蓉、劉建軍等13位全國政協委員，提交了《關于未成年人監護失職（疏忽）行為“入刑”的建議》，呼吁追究失職監護人的責任。［2］強制關愛、保護未成年工作再次提上立法建議議程。

我國為依法保護未成年人合法權益，先后頒布實施了《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》。最高人民檢察院為落實對未成年人的特殊刑事政策，充分發揮法律監督職能，確保國家對涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方針和“教育為主，懲罰為輔”原則，于2012年印發了《關于進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》，2013年修訂了 《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》，2015年5月發布了《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》等一系列司法解釋和規范性文件。

一、美國強制報告制度及未成年人檢察工作理念

（一）美國兒童保護強制報告制度起源

美國瑪麗·艾倫·威爾遜被虐待案，是美國公認的第一例虐童案件。1874年，瑪麗出席法庭作證控訴時，她已經被養母康奈利太太虐待了近8年時間。在法庭上，有康奈利太太虐待瑪麗的物證，一條半米長的馬鞭；有瑪麗被虐待留下的疤痕；也有鄰居的證言等。但在當時的美國，戲劇性的是沒有防止虐待兒童法，卻有防止虐待動物法。營救瑪麗陷入困境，同時也是司法的難題。隨著防止虐待動物協會的介入，美國司法界和媒體界開始關注瑪麗的命運。有律師提出：“保護受虐孩子的法律，也應該大于保護受虐動物的法律”。最終，虐待瑪麗的康奈利太太被判處1年有期徒刑。瑪麗被虐待案審判結束后，美國社會開始重視虐待兒童問題。1874年，紐約成立了美國第一個防止虐童協會。1899年，美國伊利諾伊州庫克縣建立了第一個保護受虐待兒童的少年法庭。到1900年，全美已經成立了161個保護受虐兒童的民間組織。1912年，美國創建了保護兒童的專門機構（美國兒童局），1963年，美國兒童局制定了舉報法范例，隨后，美國各州先后制定了受虐兒童舉報法。在1974年，美國通過了《兒童虐待預防和處理法案》，1984年通過了《兒童保護法案》。

在美國一系列保護兒童未成年人的法律體系中，“強制報告制度”具有明顯的強制保護兒童未成年人特色。從報告主體人員范圍上，在1963年美國的“舉報法范例”中，要求報告的主體僅有醫務人員，隨后報告主體逐步擴大到教師、社會工作者、警察、保姆以及可以經常接觸到兒童的人員。從報告事項的內容上，最初只要求舉報對兒童身體健康進行虐待傷害的行為，隨后逐步擴大到報告主體人員只要“有理由相信”或“有理由懷疑”兒童受到了虐待或被忽視就有報告的義務。從報告主體法律責任上，從最初的有義務進行舉報，到現在的要求強制報告，且強制報告人員如沒有盡到報告責任，如知情不報等，就可能會承當相應的民事責任、罰金等。經過不斷的修訂與完善，強制報告制度逐漸形成并成為美國保護兒童青少年的強有力制度。

（二）美國兒童保護強制報告制度

美國強制報告制度中針對兒童保護主要體現在兒童保護強制報告制度。該制度規定了兒童保護的責任主體、方式內容、責任處罰。在美國，鄰居、社會工作者、教師、校長和其他的學校工作人員，心理咨詢師、心理醫師，兒童照料人士，法律執行機構等都是兒童保護責任主體。在懷疑或知曉兒童被虐待或忽視情形存在時，責任主體應當立即向法律保護機構或兒童保護機構報告。目前美國有47個州立法規定如果強制報告責任主體明知兒童虐待和忽視案件發生而不作報告，應當承當相應的處罰。《美國兒童虐待預防和處理法》（The child Abuse Prevention and Treatment Act,CAPTA）同時也明確規定對報告責任主體設立報告免責的條款。［3］美國兒童保護強制報告制度在立法設計上不僅體現國家親權理念和兒童最佳利益原則相結合，而且在實際執行中，充分利用整個社會的資源對未成年人進行保護和救濟，為未成年人的健康成長提供了一個良好的法治和社會環境。

（三）美國未成年人檢察工作理念

美國未成年人檢察工作遵循了國家親權和兒童最佳利益原則。《全美檢察準則》（第三版）在其“少年司法”專章明確未成年人檢察準則,同時強調檢察官應為社區及被害人提供安全保障及福利，在不與職責相沖突前提下，督促檢察官切實考慮未成年人之特殊利益及需求。［4］巴克斯托姆在《擴大檢察官在少年司法系統的作用》（Expanding Role of the Prosecutor in Juvenile Justice）中認為：今天檢察官不但要完成繁瑣的業務工作，而且還必須在其他方面有所作為，檢察官應走出三尺辦公室步入社區之中，與普通公眾、學校及教會打成一片，以有效預防犯罪。因此，美國未成年人檢察工作在社區起訴（community prosecution）中，“社區檢察”理念逐步形成，在堅持代表國家檢控犯罪及防衛社會的主要職責的同時，越來越重視確保社區及被害人安全及福利的重任。

二、我國檢察機關對未成年人的保護

（一）我國未成年人保護的檢察設置

為全面落實國家對未成年人司法保護政策，充分體現雙向保護原則，進一步加強未成年人司法保護，2015年12月，最高人民檢察院成立了未成年人檢察工作辦公室（簡稱未檢辦），隨后全國各級檢察機關成立了未檢辦，以保證各項特殊保護政策和制度在檢察機關得到貫徹落實，同時也有了專門的機構加強與司法、民政、教育、衛生等相關部門及未成年人保護組織的聯系和協作，共同做好未成年被害人的身體康復、心理疏導、法律援助、司法救助等工作。2017年3月，最高人民檢察院對未成年人檢察工作專門下發了 《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》，再次強調捕訴監防一體化、未檢設備專業化、權利保護優先化、心理保護雙向化，確保未檢工作質量和效果。

（二）基層未成年人檢察工作的成效

當前，我國基層檢察院未檢辦主要是辦理未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身權利犯罪案件審查逮捕、審查起訴、出庭公訴以及涉及未成年人的刑事、民事、行政訴訟監督活動的案件。同時，未檢辦還負責法制宣傳、教育、保護、援助、救濟及心理疏導康復等工作。隨著未檢辦工作的推進，“教育為主，懲罰為輔”原則得到充分體現，國家對涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方針也進一步得到了落實。

以廣東省韶關市武江區檢察院未檢辦為例，在辦理未成年人刑事案件方面,2016年共承辦涉及未成年人刑事案件34人，雖然涉案人數比2015年上升41.7%(2015年24人)，但依法不予批準逮捕8宗，比2015年上升14.3%(2015年7宗)；依法不予起訴3人，比 2015年上升300%(2015年0人)；封存 17宗，比2015年上升325%(2015年4宗)，對未成年人依法不捕、不訴、封存率明顯上升。在救助未成年人方面，2016年下半年該院司法援助被害人1人，救濟金額7000元。在挽救未成年人方面，該院通過教育感化，11名未成年人已重返校園，通過聯系幫扶企業，為3名免于起訴的未成年人找到合適的工作崗位，檢察機關對未成年人的教育懲戒、感化挽救作用顯著。

三、對美國強制報告制度的借鑒思考

（一）強制報告制度責任主體的參與性

在美國兒童保護強制報告制度中，對報告責任主體進行了具體劃分，且規定了責任主體的報告事項、保密義務、報告機構及懲處規定。從目前我國具體國情而言，將鄰居、學校管理人員、醫務人員、心理咨詢機構及人員等上升到立法層面的強制報告責任主體還不具有現實性。首先，鄰居及社會人士對未成年人受到不法侵害時的保護及向有關機構報告是基于社會公德。其次，學校管理人員及醫務人員等雖然有保護未成年人合法權益的責任和義務，但上升到未作報告就受到法律層面懲處責任還不符合我國當前國情。但監護人、鄰居、學校管理人員、醫務人員、社會人士等都是未成年人保護的參與者，可以通過政府機構、司法機關、社會團體的組織和引導，建立符合我國國情的未成年人保護機制。

（二）強制報告制度社會資源的整合性

在美國，兒童保護機構（child protective services agency,CPS）和法律執行機構（law enforcement agency）專門負責對未成年人工作，充分整合和利用社會資源對未成年人進行保護。目前我國未成年人保護機構較多，如在政府機構有未成年人保護委員會，在司法機關有未成年工作檢察辦公室、少年法庭，在社會團體有關愛未成年人的公益組織，但整合全社會資源對未成年人進行保護的專門機構還沒設置。作為檢察機關已經成立的未成年人檢察工作辦公室，如何在依法履行法律監督下整合社會資源，拓寬檢察監督途徑，保護未成年人的合法權益，筆者認為社區檢察官應發揮保護未成年人的主導性作用。

（三）強制報告制度我國檢察的借鑒性

美國未成年人檢察的主要機構為郡市級地區檢察院。以美國華盛頓州克拉克郡為例，該郡檢察院專設有未成年人檢察科、兒童虐待檢察科(child abuse prosecution division)及兒童支持檢察科 (child support division)。［5］我國各級檢察機關都設置了未檢辦，基層未檢辦直面未成年人的保護、法援和救助，其未檢工作的一個重點是對出現違法犯罪苗頭的青少年給予保護和挽救。但在未檢工作中，由于基層存在案多人少的實際，以及專注未成年被害人保護救濟、法制宣傳教育等工作，以致對未成年人出現的違法苗頭傾向及時挽救工作還存在不足。雖然美國對青少年保護的強制報告制度在我國并不完全適用，但檢察官們在未檢工作中可以作為借鑒參考。

（四）強制報告制度未檢工作的應用性

雖然對未成年人的強制報告制度在我國還沒有上升到立法層面，但在我國未成年人保護工作中已經開始應用。如國家衛計委在2016年5月發出通知，要求相關部門對在工作中發現的農村留守兒童脫離監護單獨居住生活或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況，必須強制報告。［6］對未檢工作而言，雖不能強制規定鄰居、學校管理人員、醫務人員及社會人士的報告責任，但未檢部門可以依托派駐檢察室及社區檢察官，與學校、醫院、心理咨詢康復機構、幫扶企業等建立信息網絡互通機制、未成年被害人救助機制、涉案未成年人挽救幫扶機制等。

1.信息網絡互通機制。可以通過讓學校管理者（老師、德育教務等）、學生會成員、轄區醫務人員、轄區派出所（網監）及社區干部等加入集群網絡（如微信群、QQ群等）及時了解、掌握該地區未成年人的學習生活動態，同時收集他們對未成年檢察工作的意見及建議。當發生未成年人受到不法侵害或出現違法苗頭傾向時，形成較為高效的信息互享、配合協作、應急處理、教育引導、司法救助、心理康復等保護、挽救措施。（如圖）

2.未成年被害人的救助關愛。1997年，美國國會通過 “少年責任資助計劃”（Juvenile Accountability Block Grants）及后來的 “少年責任激勵資助計劃”（Juvenile Accountability Incentive Block Grants）中的專項資金為更有效的實施未成年人緩刑項目提供經費支持。在我國，對未成年被害人救助有相關的責任部門和社會公益組織，對司法機關，特別是未成年檢察工作來說，最常采取的是司法援助和救助措施。由于客觀司法工作實際，社區檢察官們對司法救助后續工作的方式方法還不夠多。筆者認為，可以通過借鑒強制報告制度的變通，如通過信息網絡互通機制，建立針對未成年被害人的“多對一”情況互通，不僅可以了解、掌握和監督救助資金的使用情況及學習生活狀態，而且可以調動家庭、學校、社區等對被害人及時的全方位關愛，并對后續的未檢工作營造有力的社會環境。

3.涉案未成年人的挽救幫教。筆者認為，檢察機關對涉案未成年人的挽救是整個司法環節中很重要的一個關鍵點。檢察機關未檢工作處于公安對涉案未成年人偵查階段和法院對涉案未成年人的判決階段之間，不僅可以及時對未成年被害人進行心理疏導，也可以依法對社會危害性不大的輕微違法未成年人不捕、不訴和有效挽救。一般而言，司法機關與學校、幫扶企業的對接主要在體現在涉案未成年人重返校園和參加就業。在實際中，學校或幫扶企業對接收的涉案未成年人的學習生活或工作情況反饋并不多，挽救措施是否到位、成效如何等并不能很好的后續跟蹤了解。因此，未檢工作可以借鑒美國強制報告制度的方式方法，與學校、幫扶企業共建未成年人幫教反饋機制，通過建立信息共享平臺（規定期限，定期錄入），及時掌握幫教動態，更有效對涉案未成年人進行后續的教育引導和成長幫教。

（五）未成年人社區檢察官工作的重要性

近年來，我國各級檢察機關積極開展了“法治進校園”等系列關愛、呵護未成年人，根植青少年法治心的多項舉措，充分體現檢察機關對未成年人保護、教育、感化、挽救的核心工作。隨著社會的發展，法治的進步，賦予了檢察官在未成年人工作領域所承擔的重要角色。這種角色并非停留在定期或不定期的法律宣講，而更重要的是把未檢工作融入到未成年人的學習生活中，融入到學校、社區乃至整個社會中，讓更多的社會機構和各界人士參與到保護未成年人工作中來，形成具有及時發現、高效應急、依法懲處、法律援助、法制教育、感化挽救、成長幫教的全方位社會網絡化未成年人檢察工作。

注釋：

［1］張鴻巍：《美國未成年人檢察制度》，載《國家檢察官學院學報》2011年第3期第19卷。

［2］參見搜狐教育：《13名政協委員聯名提案：馬大哈父母應追刑責，你怎么看？》，載http://mt.sohu.com/20170303/n482288486.shtml，訪問日期：2017 年 3月6日。

［3］楊志超：《美國兒童保護強制報告制度及啟示》，載《社會福利》2014年第9期。

［4］National Prosecution Standards(3rd edition),§4-11.1

［5］同［1］。

［6］參見新華網：《國家衛計委：留守兒童疑似遭傷害須強制報告》，載http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/26/c_129016149.htm，訪問日期：2017年3月9日。

*廣東省韶關市人民檢察院辦公室副主任［512028］

**廣東省韶關市武江區人民檢察院未成年人檢察工作辦公室負責人［512028］