土地經濟的雙軌制與改革研究

摘 要：土地制度關系到整個社會的穩定與經濟的發展。在漫長的歷史發展中，我國已經構建起一套中國特色的土地制度，但是在當前經濟社會中，土地市場供應與劃撥制度并行，暴露了諸多問題。在本文中，筆者回顧了我國土地制度的發展歷程，探討了土地雙軌制的形成過程，總結出我國當前土地制度方面存在的問題，并提出解決路徑。

關鍵詞：土地經濟；雙軌制；改革

完善的土地制度能夠有效地促進經濟的發展，提高社會的穩定程度。自1911年至今，我國已經構建起一套相對完善的土地制度，然而在新時期，出現了土地市場供應與土地劃撥并行的狀況，對經濟發展產生了諸多不利影響。在本文中，筆者將總結該方面存在的問題，并嘗試提出解決辦法。

一、我國土地制度的發展歷程

在中國革命中，土地問題一直是中國共產黨高度關注的問題。大革命失敗不久后，中國共產黨在農村根據地開展了消滅封建地主土地所有制的運動；在土地革命時期，中國共產黨提出了農民土地所有制；土地制度在抗日戰爭時期，有效地促進了民族統一戰線的形成；解放戰爭時期，地主土地被全部沒收，封建剝削的土地制度被廢除。1949年-1952年，我國正式構建了農民土地所有制，并廢除了地主土地私有制；1953年-1977年，我國構建了農村集體土地所有制與國家建設征用地制度；自1978年我國改革開放以來，我國逐步形成了現代土地管理制度，落實耕地保護制度與節約用地制度。當前我國土地法律體系相對完善，這一點與我國當前的國情相契合。然而在經濟快速發展的過程中，現有土地制度必須不斷完善與健全，否則不僅會給經濟發展帶來不利影響，還不利于社會的穩定。

在改革開放之前，我國土地供應主要采用土地無償劃撥，也就是說單位與個人都能夠無償得到國家劃撥的土地。1990年，我國以立法的方式來確立了土地使用權劃撥，土地劃撥成為我國土地供應制度中的重要組成部分。改革開放以后，我國市場經濟得到了快速發展，土地劃撥暴露了諸多弊端，該方面的制度亟待完善。針對此，我國對原有土地管理法進行了修訂，指出我國全面推行國有土地有償使用制度，然而，國家規定的擁有劃撥國有土地使用權的除外。這一舉措表明我國將土地有償使用制度作為基礎制度，然而在部分狀況下，國有土地劃撥也是可行的。2002年起，國土資源部陸續推出了商業土地招標、拍賣等方面的制度，但是事業單位、教科研機構與政府機關的用地仍采用國家劃撥的方式。

和以往相比，當前我國土地供應制度已經完善很多，與當前經濟發展的狀況也相對匹配，但是原劃撥土地的使用權為原產權單位所有，導致當前我國土地制度出現雙軌制的局面：一是使用單位無償獲得政府所劃撥的國有土地；二是國有土地以市場化的方式出讓，如招標、掛牌與拍賣等方式。

二、我國土地制度的特點

（一）土地權利制度獨特

我國的根本制度是社會主義制度，自改革開放以來，我國逐步形成了以社會主義公有制為主體，兩種所有制并存的局面。土地權利制度中所有權與使用權是分離的。任何個人與組織都能夠以任何方式非常轉讓、侵占土地。

（二）保護耕地

我國人口數量非常龐大，人均耕地面積嚴重不足。因此，我國一直高度重視糧食安全問題與耕地保護問題。目前，我國針對科學開發土地與保護耕地等出臺了多項法規，全面落實農田保護政策與耕地保護責任制度等。

（三）土地管理體系相對先進

土地用途管制是我國土地管理制度中的核心內容，借助總體規劃、具體實施方針、嚴格的審批制度等有效地補充各方面的不足。盡管這樣能夠更為高效地利用土地，最大限度的保護耕地，但是仍存在些許不足。

三、土地制度存在的問題

我國土地管理在制度方面存在一定的不合理性。我國政府高度重視部分壟斷行業的發展，向其無償劃撥土地，使得土地資源分配不公平，使得企業之間的不平等競爭加劇。這一點與市場經濟發展規律相違背。部分規定在實施的過程中靈活性太強，容易被鉆空子，導致土地資源浪費。國有土地劃撥政策在當前經濟形勢下，和市場運行規律相沖突，土地管理過于粗放，土地利用率不高。

在經濟學領域中，人們普遍認為土地具有引致性。然而當前土地供應非市場方面的因素非常多，導致土地成本我國經濟的重要拉動者。各地在發展的過程中忽視了我國人地資源稀缺的狀況。部分地方政府借助土地寬供應政策而吸引投資，不利于經濟的長遠發展。

四、優化土地經濟改革的有效策略

（一）恢復土地的引致性

當前政府賣地的局面應有所改變，政府應退回服務者的角色。在短時間內，土地寬供應政策是會帶動經濟發展，但是會導致經濟發展缺乏可持續性。從長遠角度看，這一政策會導致現代土地制度無法構建，影響整個社會的前進與經濟的發展。

（二）完善各項法規政策

當前土地供應雙軌制之所以效率低下，關鍵在于各項法律制度不完善。以劃撥的土地當前流轉方面在立法上缺失，使得具體操作無法可依；相關主體的法律地位不明確，在實際操作中存在限制過嚴或過松的狀況；價格等方面未設定科學的標準，影響了城市土地的高效運用，不利于我國土地的科學化發展。

（三）強化機構建設，提高執行的透明程度

我國應加快土地供應方面的組織建設，政府在土地工供應方面應提升透明程度，接受社會各界的監督。如果僅僅一刀切斷土地供應雙軌制，而不推出更為有效的土地有償轉讓監督制度，那么房價必然高漲，引起社會的混亂。國土資源部最新表示，在將來，除了軍事、特殊用地與保障性住房能夠獲得無償劃撥的土地使用權，其他均是有償所得的。這種狀況下，構建科學的激勵機制尤為重要，能夠促進政府加強民生建設，并杜絕經營性公益單位營業成本轉嫁的現象出現。將土地供應雙軌制改革為單軌制，不可能一蹴而就，需要持續完善監管體系，進一步健全各項制度。

五、結束語

土地供應雙軌制是我國特殊發展過程中的產物，具有極強的中國特色。盡管這一制度具有一定的先進性，能夠解決我國改革開發中遇到的諸多土地問題。然而隨著市場經濟的發展，這一制度的不足處越來越突顯，嚴重制約了我國經濟的長遠發展。基于此，我國應加快土地供應雙軌制的改革，早日推出單軌制，持續完善相應的監管體系，進一步健全相關的法律制度，使得土地供應制度能夠有效地促進社會的發展。

參考文獻：

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[2] 田富強，劉鴻明.城鄉統籌的土地資源配置戰略研究[J].山東農業科學，2015（02）.

作者簡介：

劉春波，出生年月：1979.10，性別：男，民族：漢，籍貫：山東省招遠市，當前職務：無，當前職稱：經濟師，學歷：大本，研究方向：土地與經濟.