失地農民社會保障問題研究

馬澤華+張婧

摘要：20世紀以來，城市化進程不斷加快，人民生活水平日益提高，全體小康發展態勢良好。然而，由此帶來的失地農民的問題就成為了社會各界高度關注的問題。尤其是城市化進程中的被征地農民社會保障問題日益突出。總體來說，存在著被征地農民社會保障存在補償費偏低、繳費方式單一、補償費分配混亂，以及就業難、子女教育、醫療和養老難等問題。急需政府改變現狀，讓人民共享發展成果。

關鍵詞：失地農民；社會保障；籌資模式

1.研究背景

失地農民是指在城鎮化過程中失去全部或大部分土地的農民。農民失地的問題早就存在，1949年新中國成立后，城市建設、基礎設施建設都征用了大量的農地。但是，由于當時實行的是集體經營土地方式，沒有產生大量的失地農民。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮化進程不斷加快，在20世紀80年代中期、90年代初曾發生過兩次“圈地熱”，失地農民問題就已經產生，但在政府計劃安置下，農民失地的問題和矛盾沒有激化。直到2000年以后發生了第三次大規模“圈地熱”，城鎮擴張、工業區等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎設施建設，越來越多的土地以種種合法的或非法的、公開或隱蔽的形式變為城鎮建設用地，導致了大量的農民失去土地并形成一個新的社會群體：失地農民。由于失地農民的保障問題沒有得到很好的解決，使他們成為一個弱勢群體和被邊緣化的群體，同時，也成為產生社會矛盾的一個重要方面。當農民失地問題逐漸“浮出水面”后，便成為各界關注的社會問題。中國民主促進會中央委員會2010年發布關于制定《失地農民社會保險條例》的提案，其中指出，隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。據預測2020年我國失地農民總數將達1億人以上。

2.我國失地農民社會保障存在的問題

2.1 征地補償費用偏低

近年來各省市和各地區為了保證和加快本地區的高速發展，紛紛提出“要想富先修路”、興辦開發區、工業園區等發展思路，大肆征用土地，用于道路、開發區、工業園區等建設。地方政府還針對具體重點工程項目制定了專門的征地補償方案，統一征用補償標準，通過行政措施強制執行。這種政策的出臺，在一定程度上保障了道路、開發區、工業園區等項目的高速推進，為經濟建設作出了巨大貢獻。但由于補償標準普遍偏低，加上部分被征地農民缺乏理財意識，補償款很快就消耗殆盡，給社會穩定帶來了極大的隱患。

2.2已有保障項目單一，體系設計不合理。

目前我國有些地方已初步建立起失地農民的社會保障體系，如建立失地農民基本生活保障基金制度、基本養老保險制度、農民轉市民及留地保障制度，并且還沒有擺脫計劃經濟時期建立起來的以征地補償和就業安置為主體的保障體制。從各地失地農民社會保障體系建立的情況來看，普遍比較重視失地農民的養老保障和長期保障問題，而未認識到失地農民的短期保障問題；從失地農民社會保障體系的內容來看，保障項目單一，且各地都沒有從社會經濟協調發展的高度，建立起全面、有效和可持續的失地農民社會保障體系。？

2.3 社保資金籌集困難

由于各地被征地農民社會保障基本上以區縣為單位進行統籌，被征地農民社會保障資金籌集困難，有難以到位的隱患。一是各地補償標準普遍不高，被征地農民繳費困難。補償標準過低，其繳納的社會保障費占征地補償費的比例過高，即使政策好、農民參保意愿強，被征地農民也無力參保。二是被征地農民社會保障中政府負擔資金大都從土地收益中列支，由于資金監管不力，導致土地收益一般都優先用于發展地方經濟，往往難以及時足額到賬。三是各地政府為鼓勵被征地農民參保，繳費水平普遍較低，即使政府配套資金到位，所籌集資金也將很快用完，政府支付壓力很大。

3提高失地農民社會保障水平的政策建議

3.1 制定科學的征地補償政策

首先，土地征用補償應遵循市場原則，合理制定補償標準和項目。我國應借鑒大多數國家和地區的做法，以市場為基礎，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失以及地面附著物外，還應增加農民在若干年內土地正常收益權損失、土地潛在收益損失、土地增值的價格損失以及農民失去土地的各項間接損失等，充分體現“效益、公平”原則。其次，實現土地征用補償方式多樣化。既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償，還可以實行多種補償方式相結合形式。最后，合理分配征地補償費用。集體是農戶的“代言人”，但現行法律對“集體”界定模糊，從而使少數村干部成為土地征用補償的實際分配者，這就造成了被征地農民權益受損的客觀因素。因此，必須進一步界定農村土地征用補償的受益主體，有效地保護農民的合法權益，防止集體財產的流失。

3.2健全和完善監管機制。

首先，要盡快建立和完善失地農民社會保障的相關法規體系，嚴格依法監管，確保失地農民社會保障制度的健康運行。其次，明確監督主體及其監督職能，增強監督部門對資金監督的專業性、規范性和權威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規定，增強透明度，加大社會監督的力度。

3.3 采取靈活的社保繳費方式

針對目前普遍存在的單一繳費方式，建議政府在出臺被征地農民保障政策時能夠針對不同的對象采取不同的繳費方式。那些能夠一次性繳納15年養老保險費的被征地農民，可以一次性繳納；而對于那些一次性繳納15年養老保險費有困難的被征地農民，應該允許他們分期繳納。這樣既能夠減輕他們的負擔，同時還能夠提高他們參保的積極性。

參考文獻：

[1]錢忠好，曲福田.中國土地征用制度：反思與改革[J].中國土地科學，2004，18（5）：5-11.

[2]曲天娥.農民失地的原因分析及對策[J].中國國土資源經濟，2004（3）：22-25.

[3]施昌蔚，林金騰.大力構筑被征地農民社會保障體系[J].農村經濟導刊，2003（8）：40-41.

[4]馬馳，張榮.城市化進程與農民失地[J].農村金融研究，2004（1）：47-50.endprint