新形勢下加強高校預算管理的措施

（廣東工業大學財務處廣東廣州510006）

一、引言

當前，社會對高等教育的需求日益劇增，高等教育的辦學規模急速擴張。一方面國家不斷加大對教育資源的投入，而另一方面國家投入教育的資源所創造的效益卻遠遠低于投入的數量。此外，不斷壯大的高校體系，其辦學模式以及收入來源也逐漸豐富，這使得高校存在著大量的預算外資金，這些資金游離于監管之外，使用效率低下。由此可見，作為高校財務管理的核心之一，高校預算管理體系還未能發揮最優化配置有限教育資源的功能。

為加強高校的預算管理，國家不斷完善與高校預算相關的法律規范，2013年教育部和財政部聯合修訂了《高等學校財務制度》，該制度對高校預算、核算和決算管理均提出了新的要求，并且更加明確地規定了高校應建立內部控制制度、經濟責任制度、信息披露制度以及監督制度等制度體系，以此來加強高校財務制度建設。2014年全國人大常委會通過《預算法》的修訂，此次修改開啟了財稅體制改革的新時代，新《預算法》一改原立法宗旨，由“健全國家對預算的管理”變為“規范政府收支行為”，強調預算的“治理”作用，并在實施細節上，對預算的管理范圍、編制、平衡、監督審查及法律責任等方面做出新規定，總體上要求財政預算往精細化、科學化及公開化方向發展。

順應時代發展的要求，高校急需探討適應新形勢要求的預算管理體系建設，以謀求更加長遠和可持續的發展，最終實現高校培育人才、創造知識的社會職能。

二、新形勢對高校預算管理的新要求

當前高校預算管理表現出依賴性——跟隨上級財政預算，缺乏內部自我管理，資金使用效益低，已無法滿足形勢發展的需求。筆者認為，高校預算管理的建設應重點突出以下四方面：

（一）強調預算的全面性

預算外資金的存在，使得部分資金游離在監管外，資金去向不明且使用浪費，這不利于資金的統籌調配，也未能促進高校職能的實現。對此，新《預算法》增加新條例，明確指出“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，刪除了原預算外資金的相關內容，要求建設全口徑預算體系，并指出“各級預算支出按照功能及經濟性質分類核算”，“決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出”，以增加精細度來適應全口徑預算要求。這要求高校將財政補助收入、國有資產有償使用收入、教育事業類收入以及經營收入、科研收入等全部納入預算體系中，并將校內所有支出按真實性在預算范圍內列支，不得少列或者虛假列支，在核算時按照《政府收支分類》的規定，將各項支出細化至經濟分類下的“款”和功能分類下的“項”，另外使決算與預算口徑統一化，以便落實責任及監督管理。

（二）增設績效考評環節

目前，高校預算采用行政管理模式——被動接受財政部門的資源分配，再由校財務處集中編制年度預算，并層層分解，將預算指標下達各部門，至年末再簡單決算，并按“基數+增減”的方法編制下一年預算（李現宗，2012）。在這樣的模式下，各部門自主性低，預算意識薄弱，認為預算只是“要錢”和“分錢”的過程，對如何開源節流、勤儉辦學缺乏責任感，另外，缺乏有效的績效考核機制，預算執行好壞并無獎懲，也不影響下年預算，導致各部門管理預算的熱情度低，支出較為隨意。針對這些問題，《新預算法》新增“講求績效”原則，要求“各級政府、各部門、各單位對預算支出情況開展績效評價”，并以上年預算評價結果為依據，編制下年各級預算。所以高校應順應新《預算法》的思想，完善預算管理流程，增設績效考評環節，將目標、預算、業績三者相結合，設定績效目標，配套預算資金，并分析資金投入產出效益，再以此調整目標，形成良性循環。

（三）允許跨年度預算平衡

多年來，高校預算都采用“一年一預”的形式，并遵循年度“量入為出，收支平衡，不列赤字”的原則，這易導致短期行為，出現超收時突擊花錢或虛列支出，短收時降低項目質量，或因貸款而加重財務風險等問題，不利于高校的穩定發展（徐琴，2015）。對此，《高等學校財務制度》則強調預算編制方法會直接影響到預算執行的效果，高校應與時俱進，合理分析情況，選用合適的編制方式；新《預算法》規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，并指出“各級一般公共預算可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。”這樣利于使預算與戰略目標相匹配，并進行逆向調控，達到治理的效果。所以高校應建立跨年度預算平衡機制，根據經濟態勢及高校戰略編制中長期預算，將收支流量以及結余均考慮在內，允許年度盈余及赤字，并設置調節基金用于跨年度超收與赤字調節，以此實現預算平衡。在編制方法上，應根據實際需求靈活調整，采用適當的方法。

（四）明確預算信息公開透明

隨著國家經濟市場化發展及教育資源投入的增加，公眾高度關注教育資源的產出效益，對高校預算的科學性和民主性提出了更高的要求。為順應這一形勢，《高等學校財務制度》要求高校應依法公開財務信息；同時新《預算法》首次要求預算公開，指出要建立透明公開的預算制度，要求“各預算單位的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并明確規定違反預算公開規范的法律責任。”因此，高校應在公布“三公經費”及其他信息的基礎上，對預算管理的事前、事中及事后全過程進行公開，接受內外部利益主體的監督，以促進預算治理效果的發揮。

三、新形勢下加強高校預算管理的具體措施

（一）實施全口徑預算，推進精細化管理

圖1 全口徑預算財務信息平臺

高校實施全口徑預算，須將所有收支納入預算體系中，進行“大預算”管理，以發揮預算統籌全局的治理效果 （涂淑娟，2014）。而實施全口徑預算，意味著大量的數據管理，若數據獲取難，來源無依據，管理過程粗放無序，數據未能有效分析，那管理效果極易適得其反，所以推進高校精細化管理對發揮全口徑預算的統籌效果至關重要。推進精細化管理，高校可采取以下措施：

1.更新會計核算系統，建設財務信息平臺（如圖1所示），借助軟件實現辦公的即時性及自動化，為全口徑預算的實施奠定基礎。高校應利用軟件平臺將預算管理、財務管理、會計核算等信息整合，并授權各利益主體，包括預算管理委員會、財務處及責任部門在系統上查詢及錄入數據的權利，實現數據獲取及更新的即時性。另外，平臺應借助科學技術，實現各模塊財務信息的自動匯總、對比及專項分析，并通過文字、數據及圖表等形式展示，為高校資金管理提供清晰形象的信息，方便預算監督及管理，促使高校全口徑預算有序進行。

2.完善預算編制流程，在預算編制前，由財務處組建調研小組，對各部門資金需求、驅動因素及使用進度等明細信息進行調研，并匡算出預算的初步金額，以此作為預算審批標準，解決部門申報數不真實的問題。在正式編制時，需通過“幾上幾下”的反復協調，“幾上”增強部門參與度，“幾下”促進高層對效益的控制，使得預算逐漸與實際需求相一致。這使得預算的編制真實可靠，提升全口徑預算的精確性。

3.細化會計科目，采用多維度核算，按新《預算法》的要求將支出科目細化至經濟分類的“款”以及功能分類的“項”，使全口徑預算下的支出分門別類地展示，便于管理層對各支出線定位管理，增強全口徑預算的有序性，另外采用多維核算，多維性有利于預算責任人進行多向分析，及時發現問題，不斷優化資金使用，發揮預算全口徑管理的統籌效益。

（二）增強績效意識，構建績效評價循環體系

傳統高校預算存在“重分配、輕績效”的特性（夏先德，2015），所以高校增設績效考評環節，應從增強預算人員的績效意識開始，再通過制度的完善，實現目標、投入、產出、效益、新目標的良性循環，促進教育及科研資金的高效利用。

增強預算績效意識，應改變以往“以投入為導向、合規性管理以及集權”的預算思想，轉為“類企業化”管理，強調以結果為導向，進行成本效益風險管理，并賦予各責任部門參與權，強化其“以效益為目標，以業績為驅動”的自我管理意識，提升高校教職工執行預算時的責任感。

除了樹立正確的意識，實現績效預算還需完善管理制度。高校應構建績效評價循環體系，將績效目標、預算、績效考評和業績相銜接，實現系統的自我驅動和更新（如圖2所示）。高校應從其戰略目標出發制定短期績效目標，并綜合考慮資金使用效率及社會效益來配置資金，形成部門預算，接著構建績效考評指標體系，按平衡計分卡思想從社會效益、業務績效、財務管理情況、預算完成情況四大維度進行設置，來評價預算執行的效率及效益，最后將評價結果與下期預算及個人獎懲相掛鉤，并不斷進行新的循環，以促進目標與預算設置的最優化，并加強人員對自身的責任審視及能力管理，使高校預算資金得到有效利用。

圖2 高校預算績效評價循環

（三）建立跨年度預算平衡機制

跨年度預算平衡機制，應按西方“功能財政”思想，根據社會需要來衡量預算盈余與赤字，年度預算平衡與否只是財政調節的結果，真正的平衡應存在于經濟周期內（王金秀，2015）。高校建立跨年度預算平衡機制，就是在縱向上對教育科研資金進行統籌安排，使其符合項目建設周期內不同階段的不同需求，而預算僅須在建設周期內保持平衡即可。為使預算更符合實際建設需要，高校應在明確其中長期戰略的基礎上，編制中長期滾動預算，根據第一年預算執行結果，滾動編制其他年度預算，并允許年度預算盈余以及赤字的存在，通過設立預算穩定調節基金來調節這部分差額，將資金在閑置期間用于風險低、收益穩定的股權、不動產、債券和金融工具投資，實現資金的穩定增值，在短收時則調用調節基金，彌補赤字，最終實現跨年度預算平衡。

（四）加強預算透明化、公開化

加強外部監督是完善內部制度建設的有效路徑，對于關系民生的教育事業，完善高校的預算制度更離不開監督，所以應加強預算的透明化、公開化，接受校內外利益主體的共同監督。為實現預算公開，高校應將“三公經費”、債務情況及其他需公開的收支信息進行公示，公開的信息應簡單明了，并采用多樣化且規范化的公開形式，以便于不同領域、不同文化水平的人員理解，實施有效監督。另外在滿足公開內容與形式要求的基礎上，高校還應實施動態的預算公開，對預算編制、執行以及決算整個過程進行公開，按期將預算方案、預算調整、預算執行情況、決算的報告對外公開，使內外部監督者能緊隨進度監督，及時發現問題和解決問題。

四、結語

高校預算現已占據國家GDP4%的投入，在財政中占有重要地位，所以在新形勢下，高校應貫徹《高等學校財務制度》以及新《預算法》的思想，實施全口徑預算，推進精細化管理，并增強人員績效預算意識，構建預算績效評價循環體系及跨年度預算平衡機制，加強預算透明化、公開化，這有利于促進高校內部自我管理，緩解預算約束力不足，以適應新形勢下的現實需求。