對(duì)PPP模式盈利性的研究

（北京信息科技大學(xué)北京100192）

PPP（Public-Private Partnership）是指政府和私人組織之間的一種合作關(guān)系，其目的是提供某種公共服務(wù)或者產(chǎn)品。廣義概念的PPP模式是介于完全由政府提供服務(wù)和完全由私人提供服務(wù)這兩種極端情況之間，所以形式和種類都比較廣泛。狹義概念的PPP是指政府和私人部門共建特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱 SPV），吸收社會(huì)資金，在一定的合作期限內(nèi)共同設(shè)計(jì)和開發(fā)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享利潤(rùn)，合作期滿后再將產(chǎn)品移交政府。

一、PPP模式概述

PPP典型運(yùn)作模式是政府發(fā)布政府購(gòu)買文件，通過投招標(biāo)來選取具有合格資質(zhì)的私人部門，一般由共同設(shè)立的項(xiàng)目公司或直接由私人部門負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備、籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，通過使用者付費(fèi)或政府付款或兩者結(jié)合的方式來獲得合理的投資回報(bào)。

（一）PPP模式的發(fā)展概況

PPP模式早在20世紀(jì)70年代至80年代興起于英國(guó)。當(dāng)時(shí)也是由于世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的快速變化，政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，不得不改變傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式，借助私人部門力量來緩解財(cái)政壓力。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，PPP模式的運(yùn)用越來越普遍，被廣泛運(yùn)用于公共管理的各個(gè)領(lǐng)域。其中，加拿大被公認(rèn)為PPP運(yùn)用效果最好的國(guó)家之一，政府積極制定法律法規(guī)，保證PPP采購(gòu)流程的規(guī)范化。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada），讓私人部門通過獨(dú)立董事可以檢測(cè)到其運(yùn)作。PPP加拿大還設(shè)立了“加拿大P3基金”，總額12億美元，為PPP項(xiàng)目提供約 25%的資金支持。

在我國(guó)，PPP模式作為新生事物得到推廣。從2014年開始，財(cái)政部和發(fā)改委相繼頒布了操作指南和指導(dǎo)意見，并開設(shè)了各自的PPP庫(kù)。二者負(fù)責(zé)范圍既有一定的重合，又各有側(cè)重點(diǎn)。近兩年來，PPP發(fā)展迅速，在解決政府債務(wù)方面確實(shí)發(fā)揮了一些作用。截至2016年底，財(cái)政部公布我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)11 260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，從回報(bào)機(jī)制來看，使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼三種不同機(jī)制項(xiàng)目的投資額分別占比34%、25%和41%。發(fā)改委共推出了三批PPP項(xiàng)目，共3 764個(gè)，投資額6.37億元。但由于我國(guó)仍處于運(yùn)用PPP的起步和探索階段，而現(xiàn)行階段法律的不健全不清晰、管理體系的不完善，并不利于政府和社會(huì)部門的長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作。我國(guó)的PPP運(yùn)行還需要積極學(xué)習(xí)國(guó)外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際情況，以轉(zhuǎn)變政府職能和提高公共服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，不斷完善法律法規(guī)和操作流程，探索有中國(guó)特色的PPP模式。

（二）PPP模式的分類

按私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)由小到大，將PPP項(xiàng)目分為三種：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。外包類是指私人部門僅負(fù)責(zé)一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能。特許經(jīng)營(yíng)類是我國(guó)運(yùn)用最廣泛的一種模式，以收取特許權(quán)費(fèi)或給予缺口補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。私有化需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，此模式下私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

根據(jù)PPP項(xiàng)目類型不同分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指社會(huì)資本方獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過使用者收費(fèi)可以完全覆蓋項(xiàng)目成本，其中特許經(jīng)營(yíng)的期限一般不超過三十年。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是在匡算項(xiàng)目成本大于使用者收費(fèi)時(shí)，需要政府對(duì)資金缺口進(jìn)行補(bǔ)償或者授予周邊資源開發(fā)權(quán)，增加項(xiàng)目收入來源，例如本文將要分析的案例——北京地鐵4號(hào)線。政府補(bǔ)償模式包括：建設(shè)期補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償、資源補(bǔ)償，以及部分環(huán)節(jié)市場(chǎng)化等。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是在缺乏使用者付費(fèi)時(shí)，完全依靠政府付費(fèi)收回項(xiàng)目投資，如今主要應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，例如本文將要分析的案例——松原市2015年城區(qū)綠化政府購(gòu)買服務(wù)。

二、PPP模式盈利性分析

本文從私人部門的角度，通過重點(diǎn)分析以松原市2015年城區(qū)園林綠化項(xiàng)目為代表的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和以北京地鐵4號(hào)線為代表的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目盈利情況，對(duì)比兩種不同類型項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和投資回收期，為今后企業(yè)承接PPP項(xiàng)目提供一些參考意見。

內(nèi)部收益率（IRR）是使現(xiàn)金流入總額的現(xiàn)值與現(xiàn)金流出總額的現(xiàn)值相等的折現(xiàn)率，也叫內(nèi)含報(bào)酬率。計(jì)算公式如下：

式中，t是時(shí)間序列，以年為單位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的現(xiàn)金流入，Ct是第t年的現(xiàn)金流出。

內(nèi)部收益率分為三種，一是項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率，是與項(xiàng)目融資方式無關(guān)的投資決策分析的主要指標(biāo)，反映了項(xiàng)目的整體盈利能力，在計(jì)算現(xiàn)金流出時(shí)不考慮借款償還本金和利息支出。二是項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率，與項(xiàng)目融資方式有關(guān)，是從股東的角度考慮，把融資成本作為現(xiàn)金流出項(xiàng)。當(dāng)項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率大于借款利息率時(shí)，由于杠桿效應(yīng)，資本金的內(nèi)部收益率會(huì)大于項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率。三是投資各方內(nèi)部收益率，用于反映投資各方收益水平。本文主要計(jì)算前兩種內(nèi)部收益率。

凈現(xiàn)值（NPV）是指在項(xiàng)目計(jì)算期，以設(shè)定的折現(xiàn)率計(jì)算出各年現(xiàn)金流入現(xiàn)值與現(xiàn)金流出現(xiàn)值差額的代數(shù)和。計(jì)算公式為：

式中，t是時(shí)間序列，以年為單位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的現(xiàn)金流入，Ct是第t年的現(xiàn)金流出，i是選定折現(xiàn)率。

投資回收期（Payback Period）是指從項(xiàng)目建設(shè)之日起，用項(xiàng)目?jī)羰找鎻浹a(bǔ)項(xiàng)目初始投資成本所需要的年限，分為靜態(tài)回收期和動(dòng)態(tài)回收期兩種。靜態(tài)投資回收期下不考慮貨幣時(shí)間價(jià)值，即不用將收益和成本進(jìn)行折現(xiàn)；而動(dòng)態(tài)回收期需要將各年的凈現(xiàn)金流入折現(xiàn)到基期，考慮到項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，本文計(jì)算使用動(dòng)態(tài)回收期。計(jì)算公式為：

（一）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目盈利分析——以松原市2015年城區(qū)園林綠化項(xiàng)目為例

1.項(xiàng)目背景。2015年7月28日，中邦園林股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中邦園林”）正式在“新三板”掛牌。同年政府開始大力推行PPP項(xiàng)目，拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資新渠道。中邦園林把握住機(jī)遇，和政府進(jìn)行合作，承攬了一系列政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目，包括松原市2015年城區(qū)園林綠化工程。

表1 現(xiàn)金流入測(cè)算表 單位：萬(wàn)元

項(xiàng)目總投資5.4億元，已經(jīng)松原市人民政府列入政府PPP示范庫(kù)，由松原市政府支付購(gòu)買公共服務(wù)費(fèi)用，并計(jì)入財(cái)政預(yù)算。施工期兩年，從2015年9月到2017年9月；養(yǎng)護(hù)期八年，從2016年到2023年；政府回購(gòu)期九年，從2015年到2023年，分9年以等額本金支付，2016年開始支付利息，2015年利息納入2016年計(jì)算，銀行貸款2億元，貸款期限是8年還款期，貸款期實(shí)際執(zhí)行年利率5.635%。

由于園林綠化的建設(shè)多以改善城市生態(tài)和人類居住環(huán)境的公益景觀為主，并無穩(wěn)定的收入來源和盈利機(jī)制，只能依靠政府付費(fèi)的方式來收回投資成本，即屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

2.對(duì)松原市2015年城區(qū)園林綠化項(xiàng)目盈利性分析。

（1）現(xiàn)金流入測(cè)算。此項(xiàng)目現(xiàn)金流入來源主要是政府按照合約規(guī)定的支付方式等額支付。測(cè)算整個(gè)項(xiàng)目期現(xiàn)金流入，如表1所示。

（2）現(xiàn)金流出測(cè)算。

前期費(fèi)用：包括可行性研究報(bào)告專家評(píng)審及編制費(fèi)用，各項(xiàng)登記、繪測(cè)、咨詢及設(shè)計(jì)費(fèi)，合計(jì)100 081萬(wàn)元。

施工費(fèi)用：截至2016年底，松原市城區(qū)綠化工程施工項(xiàng)目已基本完工，完工率98%。該項(xiàng)目成本主要是植被、機(jī)械、低值易耗品等物資采購(gòu)和項(xiàng)目分包款，施工期成本資料如表2所示。

表2 施工期成本匯總表 單位：萬(wàn)元

表3 利息費(fèi)用測(cè)算 單位：萬(wàn)元

表4 現(xiàn)金流出匯總表 單位：萬(wàn)元

養(yǎng)護(hù)費(fèi)用：根據(jù)企業(yè)的預(yù)算指標(biāo)，剩余七年養(yǎng)護(hù)期預(yù)測(cè)每年發(fā)生養(yǎng)護(hù)成本620.54萬(wàn)元。

財(cái)務(wù)費(fèi)用：本次向銀行借款總額2億元，合同規(guī)定分16次等額還款付息。2016年財(cái)務(wù)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生563.23萬(wàn)元。等額還本付息每次還款需要支付的利息計(jì)算公式如下：

測(cè)算以后7年利息支出（見上頁(yè)表3）。

在上述計(jì)算的基礎(chǔ)上，匯總得出整個(gè)項(xiàng)目期總的現(xiàn)金流出=成本付現(xiàn) （施工期和養(yǎng)護(hù)期所發(fā)生的施工成本）+每年等額償還銀行貸款本金+貸款利息，如表4所示。

（3）盈利性財(cái)務(wù)指標(biāo)計(jì)算。根據(jù)每年凈現(xiàn)金流量=現(xiàn)金流入-現(xiàn)金流出，將測(cè)算出的凈現(xiàn)金流量代入內(nèi)含報(bào)酬率的公式，用插值法測(cè)算出項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率（稅前）約為18.1%；帶入公式3，計(jì)算出動(dòng)態(tài)回收期3年。由于我國(guó)目前通貨膨脹率在7%—8%之間，所以本文采用8%折現(xiàn)率，帶入公式2，計(jì)算出凈現(xiàn)值為2 234萬(wàn)元。

上述非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，中邦園林的主要利潤(rùn)來源即為政府回款中的資金成本部分，目前來看利潤(rùn)是比較客觀的，因此，依靠政府付費(fèi)的方式適用于項(xiàng)目周期不太長(zhǎng)、政府回款具有較高保證的項(xiàng)目。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目案例分析——以北京地鐵4號(hào)線為例

1.項(xiàng)目背景。北京地鐵4號(hào)線一直被認(rèn)為是PPP模式運(yùn)用成功的案例之一，通過和港鐵合作，地方政府節(jié)約了財(cái)政支出，社會(huì)資本也得到了穩(wěn)定合理的回報(bào)。北京地鐵4號(hào)線總投資額是153億元人民幣，分為A和B兩個(gè)部分，A部分主要包括征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)、車站等土建部分，投資額107億元，占比70%，這部分無盈利性可言，由政府承擔(dān)，屬于純公益性支出。B部分是與運(yùn)營(yíng)有關(guān)的車輛、檢票系統(tǒng)、信號(hào)等，投資額46億元，占比30%。這部分采用PPP模式，由京港地鐵建設(shè)完成后得到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過票價(jià)收入和商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入補(bǔ)償投資成本，投資運(yùn)營(yíng)30年后無償返還給北京政府。項(xiàng)目于2003年底開始施工，2007年基本完工，于2009年9月28號(hào)全線開通。項(xiàng)目公司貸款30.8億元，貸款期限是25年，年利率是5.76%，等額支付本息。

圖1 北京地鐵4號(hào)線PPP模式

此項(xiàng)目屬于典型的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府對(duì)A部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以象征性價(jià)格租給京港地鐵，屬于建設(shè)期補(bǔ)償。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)期間再通過調(diào)節(jié)租金給予可行性缺口補(bǔ)貼，避免項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)。

2.對(duì)北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目盈利性分析。

（1）現(xiàn)金流出測(cè)算。建設(shè)期時(shí)間較短，可不考慮貨幣時(shí)間價(jià)值。為簡(jiǎn)化計(jì)算，本文假設(shè)靜態(tài)實(shí)物投資總額46億元人民幣。

運(yùn)營(yíng)期間的現(xiàn)金流出包括設(shè)備投資、車輛購(gòu)置費(fèi)、員工工資、維修費(fèi)、電力費(fèi)、營(yíng)運(yùn)費(fèi)、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、租金和稅金等付現(xiàn)成本，加上每年償還借款本金。

租金：京港地鐵租用A部分基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計(jì)每年需要支付租金4 250萬(wàn)元。

財(cái)務(wù)費(fèi)用：銀行貸款等額還本付息測(cè)算，每年償還本金308 000/25=12 320（萬(wàn)元），利用公式4計(jì)算出每年需要支付的利息，如表5所示。

考慮到北京市人均工資環(huán)比增長(zhǎng)3.5%，再根據(jù)《城市軌道交通成本構(gòu)成分析》預(yù)測(cè)4號(hào)線付現(xiàn)成本構(gòu)成，得出現(xiàn)金流出測(cè)算表（見表6）。

（2）現(xiàn)金流入測(cè)算。建設(shè)期現(xiàn)金流入主要來源是項(xiàng)目公司取得的銀行借款30.8億元。運(yùn)營(yíng)期的收入主要來源于地鐵運(yùn)行票價(jià)收入和車站車廂廣告及商販租賃收入，根據(jù)國(guó)際客流預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)香港鴻達(dá)顧問有限公司 （以下簡(jiǎn)稱“MVA公司”）的預(yù)算，按照票價(jià)的13%計(jì)算。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中規(guī)定政府在基期票價(jià)的基礎(chǔ)上測(cè)算出一個(gè)合理票價(jià)，如果實(shí)際票價(jià)低于測(cè)算票價(jià)，政府會(huì)對(duì)差額進(jìn)行補(bǔ)償；如果基礎(chǔ)票價(jià)高于測(cè)算票價(jià)，政府將與項(xiàng)目公司共同分擔(dān)收益。所以在此可以合理假設(shè)現(xiàn)金流入，即以測(cè)算票價(jià)統(tǒng)一計(jì)算得出的，公式如下：

表5 等額還本付息利息測(cè)算 單位：萬(wàn)元

表6 運(yùn)營(yíng)期現(xiàn)金流出測(cè)算表 單位：萬(wàn)元

客流數(shù)據(jù)根據(jù)MVA公司的預(yù)測(cè)結(jié)果，具體見表7。

表7 MVA對(duì)北京4號(hào)線客流量預(yù)測(cè)

票價(jià)按照MVA公司從試運(yùn)營(yíng)開始年的價(jià)格水平預(yù)測(cè)，年平均人次票價(jià)收入為3.34元。再結(jié)合《城市軌道交通成本構(gòu)成分析》中對(duì)于客流量的預(yù)測(cè)，可以預(yù)測(cè)出總現(xiàn)金流入（見表8）。

表8 運(yùn)營(yíng)期收入測(cè)算 單位：萬(wàn)元

（3）盈利性財(cái)務(wù)指標(biāo)計(jì)算。測(cè)算每年現(xiàn)金流量?jī)衄F(xiàn)值，代入內(nèi)含報(bào)酬率的公式，用插值法測(cè)算出項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率（稅前）約為8.17%，項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率（稅后）約等于12.16%；帶入公式3計(jì)算出動(dòng)態(tài)回收期16年。采用8%折現(xiàn)率，帶入公式2計(jì)算出凈現(xiàn)值為30.5億元。

上述準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，從數(shù)據(jù)來看同樣也是盈利性很好，原因在于合同規(guī)定政府對(duì)其虧損進(jìn)行不同形式的補(bǔ)貼。同時(shí)，公司高效的成本控制和客流量的增加為項(xiàng)目公司帶來了超預(yù)期利潤(rùn)。港鐵公司2013年年報(bào)顯示，該年度港鐵中京港地鐵的利潤(rùn)為2.03億港元。

三、從企業(yè)角度探討PPP模式下的幾點(diǎn)建議

（一）針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建議

1.成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中依靠政府定期付款來補(bǔ)償投資成本，收入是固定的，利潤(rùn)空間就完全來自于成本的高低。中邦園林主要的成本支出是材料采購(gòu)費(fèi)和分包款，設(shè)計(jì)眾多采購(gòu)合同和分包合同，降低成本的一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)就是加強(qiáng)合同管理，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。PPP模式的運(yùn)用除了緩解財(cái)政壓力，更重要的一點(diǎn)就是引入私人部門的管理能力和技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，縮短工作周期，降低不必要的支出，提升利潤(rùn)空間。

2.管理債務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)。雖然政府對(duì)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)都已納入財(cái)政預(yù)算，但是PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、內(nèi)外部不確定性因素眾多，且領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，各有自己的觀點(diǎn)。財(cái)政支出是以財(cái)政收入為前提的，誰(shuí)也無法保證政府今后幾十年內(nèi)一直有充足的資金，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)難以避免。管理政府債務(wù)至關(guān)重要，防止目前政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)簽訂一些脫離實(shí)際的合作項(xiàng)目，待項(xiàng)目建成后無法履行合同義務(wù)。

（二）針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建議

1.全面預(yù)算，保持穩(wěn)定的現(xiàn)金流。PPP項(xiàng)目通常都和群眾生活密切相關(guān)，關(guān)系到公共利益，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中可能面臨很高的政治風(fēng)險(xiǎn)因素，導(dǎo)致使用者收費(fèi)價(jià)格變動(dòng)，損害正常的收入，必然會(huì)導(dǎo)致無法償還債務(wù)，維持穩(wěn)定的現(xiàn)金流。項(xiàng)目開始時(shí)一定要做好全面預(yù)算，預(yù)測(cè)并防范可能發(fā)生的各種資金流風(fēng)險(xiǎn)，保證穩(wěn)定的現(xiàn)金流可以覆蓋整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。

2.與相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁。政府對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的補(bǔ)償，不僅局限于政府付款，還可將周邊產(chǎn)品和資源進(jìn)行捆綁提供，授予其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)（如土地、旅游、礦產(chǎn)），增加收入來源。香港地鐵公司除了和北京地鐵有合作，和深圳地鐵也有長(zhǎng)期友好的合作，比如深圳地鐵4號(hào)線二期工程就引入了PPP模式，并采用軌道交通+地產(chǎn)商業(yè) （railway+property，簡(jiǎn)稱R+P）的綜合開發(fā)模式。深圳政府給予項(xiàng)目公司4號(hào)線周邊290萬(wàn)平米的物業(yè)開發(fā)權(quán)，成為深圳港鐵巨大的利潤(rùn)來源。而北京地鐵4號(hào)線由于介入時(shí)間較晚，并沒有進(jìn)行捆綁開發(fā)，政府對(duì)其可行性缺口補(bǔ)貼（即上文提及政府對(duì)實(shí)際票價(jià)低于測(cè)算票價(jià)的部分）金額每年幾億元人民幣。所以，深圳地鐵4號(hào)線二期工程的PPP模式更有發(fā)展空間。