土地整治促進農村發展的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

土地整治促進農村發展的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，土地整治及相關涉農項目建設，是促進廣大農村地區脫貧攻堅，共同建設小康社會的重要途徑和手段。本文就如何整合相關涉農資金與項目，更好的發揮土地整治在促進農村發展中的作用提出了幾點建議。

一、我國農村發展現狀

改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的不斷鞏固和完善，改變了農村經濟格局的同時，奠定了經濟發展和后續改革的基礎，調動了農業生產者的積極性，為我國農民脫貧起到了重要作用，推動了農業生產的快速發展，極大地改變了我國農業生產和農民生活。2006年，農業稅全面取消，對于減輕農民負擔、增加農民收入，調動農民生產積極性，鞏固農業基礎地位，促進城鄉統籌發展具有重要意義。黨中央、國務院一系列強農惠農政策的頒布實施，讓農村發展面臨前所未有的歷史性機遇，對于改善農村生產生活條件、促進農村經濟快速發展、農民持續增收發揮了重要作用。

同時也要清醒的看到，農村發展還面臨諸多問題：土地特別是耕地資源不斷減少，人多地少給農業發展造成嚴重威脅；耕地質量退化、空氣污染、灌溉水污染、酸雨等成為影響糧食產出率和農產品質量的重要因素；農村剩余勞動力過多，農業很難實現規模經營，直接影響農產品商品率和勞動生產率的提高；農產品生產成本不斷上升，收益持續下降，農業的比較優勢相對較弱；水資源缺乏及污染問題，成為制約農業發展的主要因素。

二、農村土地整治發展現狀

土地整治源于土地管理法第41條中的土地整理，自上世紀90年代發展至今，土地整治的內涵不斷拓展，功能不斷完善，在保護耕地、促進土地節約集約利用方面發揮了不可替代的作用。

當前，農村土地整治呈現出以下特點：

1.土地整治目標由以增加耕地為主，逐漸發展到保障糧食安全、促進城鄉統籌發展、保護和改善生態環境等多目標并重。

2.土地整治的戰略地位不斷提升。土地整治規劃上升為各級政府批準、部門發布實施,土地整治任務成為各級政府履行耕地保護責任的重要組成部分；土地整治工程技術人員成為首個正式列入職業分類大典的土地類職業。

3.土地整治的投資渠道不斷拓寬。土地整治項目投資由以新增建設用地土地有償使用費為主，拓展到新增建設用地土地有償使用費、用于農業開發的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費等多種資金渠道，連同相關涉農部門用于高標準農田建設的專項資金、社會資本投入等,土地整治資金已經突破了國土部門專項資金的范疇。

4.土地整治公眾參與度與群眾滿意度不斷提高。經過多年實踐探索，土地整治活動引進了公眾參與制度，從規劃到實施的各個環節，涉農部門、鄉鎮政府、農村集體經濟組織、土地相關權益人等主體廣泛參與，對于優化項目規劃方案和保障工程質量起到了積極作用。

通過土地整治項目建設，有效解決了項目區及周邊農業基礎設施條件差、農民生產生活不變的問題，服務和促進了農村發展、農業提質增效、農民增收，群眾對農村土地整治，特別是高標準農田建設的整體滿意度明顯提高。

三、土地整治在促進農村發展中發揮的作用與不足

(一)土地整治促進農村發展過程中發揮的作用

1.改善農村基礎設施和生產生活條件。通過土地整治,特別是高標準農田建設，項目區田間道路通達度達到90%以上，改善了農村交通條件，提升了農民生產生活便利度；新建和改建農田灌排工程，提高了灌溉和排水標準，改善了農田灌排條件。

2.促進農業提質增效、農民增收。通過土地整治，提升耕地質量，引導農業適度規模經營，為現代農業發展奠定了堅實基礎；通過高標準農田建設，提升農田抵御自然災害的能力，穩定了糧食產能，農民通過糧食增產、項目建設過程務工、承包經營權流轉等多種方式增加了收入。

3.保護和改善農村生態環境。通過土地整治,減少了水土流失面積，促進了沙化和鹽堿化土地治理，有效改善了項目區及周邊農田生態環境,提升了農田防護能力。

(二)存在的不足

1.缺乏統籌規劃，與相關涉農項目、資金整合不到位，多頭規劃、多方投入，項目實施和資金投入零散且容易重復，缺乏聚合效應，各項涉農項目對農村地區發展的整體推進效果不明顯。

2.項目管理和資金撥付審批環節繁瑣，項目實施周期較長，投資見效慢；項目總投資中用于測量、設計、審核及繳納稅費等支出比例較高，擠占用于工程投入的費用比例。

3.土地整治在改善耕地質量方面仍然存在短板。在土壤改良、農藥及化肥用量調節、土地污染治理、鹽堿及沙化土地防治等方面未能有效發揮作用，或者發揮作用不大。

4.項目建后管護不力。管護經費沒有保障，工程維修管護不到位或不及時，使用年限達不到設計要求，不能發揮長期效益。

四、土地整治促進農村發展的建議

1.由各級政府主導，統籌涉農規劃，整合涉農資金，一張藍圖繪到底，整體規劃、共同投入，各負其責，共同加強農村基礎設施建設，促進土地節約集約利用，改善農村生態環境。

2.改革項目管理方式，減少中間環節，壓縮用于支付中介費用的成本，提高項目資金用于工程建設的比例；推廣農民自建、財政獎補及社會資本參與投入和建設管理等土地整治實施模式，鼓勵和引導土地適度規模化經營，充分調動受益主體參與土地整治的積極性和主動性。

3.研究制定土地整治專項資金使用管理辦法，修訂土地開發整理項目預算定額標準。當前，新增建設用地土地有償使用費由政府性基金預算轉列為一般公共預算后，建議研究制定新的土地整治專項資金管理辦法，替代財政部、國土資源部2012年印發的《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》；修訂土地開發整理項目預算定額標準，拓展土地整治專項資金支出范圍，將土壤改良、建后管護與利用經費納入項目預算范圍。

4.加強項目建后管護，提高管護經費投入。按照誰受益、誰管護原則，分類落實工程管護責任，將農田、灌排設施、道路、防護工程等移交給受益主體或專門機構進行管護，明確管護責任人、管護責任與權益，簽訂管護協議；拓寬管護經費來源渠道，建議研究探索出臺辦法，將項目招標結余資金、不可預見費等用于項目后期管護經費。