沈陽經濟區土地城鎮化質量提升研究初探

文/遼寧省國土資源調查規劃局 石水蓮 王思琢

北京大學城市與環境學院 李婧怡

沈陽經濟區土地城鎮化質量提升研究初探

文/遼寧省國土資源調查規劃局 石水蓮 王思琢

北京大學城市與環境學院 李婧怡

過去20年間，我國經歷了世界上最大規模最快速度的城鎮化進程。大量人口由鄉村向城鎮轉移的同時，土地作為城鎮化的空間載體也發生著快速城鎮化的變化，然而城鎮建設用地的低質擴張導致國土空間結構失衡、空間利用效率不高、農業空間不斷萎縮、生態安全受到威脅等負面效應。為此，本文著重對沈陽經濟區土地城鎮化質量進行分析，查找存在問題及原因，并提出提升土地城鎮化質量的對策建議。

一、沈陽經濟區土地城鎮化質量存在的問題

（一）城鎮生產空間比重高、生活空間不適度、生態空間質量低

沈陽經濟區半數以上地區工業用地比重超過30%，城市市區尤為明顯，且多數地區呈持續增加趨勢。城市生產空間過大，嚴重擠占生活、生態空間，居住用地比重不足20%。生活空間相對宜居但不適度，城鎮公共服務、道路交通基本能夠滿足人們需求，但人均居住空間普遍偏大，城市市區人居關系匹配較好，開發相對適度，而多數縣市超過人均居住用地標準。生態空間質量偏低，城鎮地區缺少相對集中的公園綠地，供居民游憩的公共綠地不足，因而整體質量有待于提高。

（二）城鎮建設非良性集約，經濟人口反向變動

沈陽經濟區東部山地地區城鎮建設空間集約高效指數較高，甚至高于市區，但其“集約”表征并非良性，主要表現在三方面：一是城鎮空間規模小，二產比重高，僅采礦用地比重將近50%。二是雖然該地區地均固定資產投入和產出水平較高，但產出投入比偏低，基本達不到1.0，表明大規模的固定資產投入并沒有帶來均衡或更高的產出水平，土地利用經濟效率仍待提升。三是經濟密度與人口密度不匹配，前者提升的同時，后者大幅下降,土地集約利用仍有待向健康、良性方向發展。

（三）鄉村空間過度粗放，城鄉結構亟待調整

沈陽經濟區農村居民點用地面積都遠超國家標準規定的150平米/人，鄉村建設空間布局散亂，土地集約利用水平偏低。城市遠郊區存在大量空心村，西部地區農村居民點布局多且散，宅基地空置，東部集中在山脊農田和道路兩側，空間發展受限，土地利用相對集約。

（四）城區快速低質擴張，空間利用協調度低

沈陽經濟區快速土地城鎮化地區主要集中在中部平原地帶，以各市市區和環沈陽市縣為代表。除沈陽市區外，大部分市區的土地集約利用程度不高，城鎮空間利用優勢未顯現。多數城市市區近年來城鎮建設空間質量雖有小幅提升，但城鎮擴張侵蝕非建設空間的強度不降反升，土地城鎮化的負向效應顯著，致使各類空間利用不協調。

（五）重點開發優勢未顯，生態保護力度不足

沈陽經濟區重點開發區分布在中南部地區，國土開發強度和土地城鎮化率均處于平均水平。目前重點開發區中絕大多數市縣仍以農業生產功能為主導，與其重點進行大規模工業化、城鎮化開發的功能定位存在一定差距，城鎮建設空間的主體功能優勢還未顯現。盡管重點生態功能區中自然生態空間質量均相對較高，但近年來東部區域內各縣自然生態空間質量呈現不同程度下降。

二、沈陽經濟區土地城鎮化質量提升對策建議

（一）集約化：工礦用地整合升級，鄉村空間減量瘦身

1.調整產業用地空間布局

整合現有工業園區和開發區，優化產業用地空間布局，科學確定產業集聚區規模和范圍，促進園區向城鎮集中，企業向園區集中。

2.促進低效產業轉型升級

全面清理低效工業用地，建立健全工業用地退出機制。對現有工業園區和開發區進行全面清查，按照保證重點、區別對待、有保有壓的原則，對閑置土地進行收回和處置，并鼓勵企業進行低效用地再開發，支持企業提高開發強度和容積率，促進低效、低端產業用地逐步退出。

3.積極開展鄉村空間整治

以鄉村建設空間減量化為目標，積極開展鄉村空間整治，分類引導鄉村聚落歸并，重點發展保留的中心村，穩妥撤并自然村，適時拆除空心村，逐步優化村莊用地布局。

（二）適度化：城鎮空間理性擴張，人地關系協調發展

1.劃定開發保護雙向邊界

科學劃定城鎮開發邊界和城鎮周邊永久基本農田邊界。依據區域自然地理條件、城鎮發展現狀、資源環境承載能力，因地制宜劃定城鎮開發邊界，充分協調各類空間規劃中規模控制和約束性邊界。合理利用邊界內的新增城鎮建設空間，加強對存量建設用地的挖潛利用，禁止邊界外除獨立選址建設項目外的各類建設行為。同時，完成城鎮周邊永久基本農田劃定任務，通過剛性約束，實現開發與保護的雙向控制，逐步形成合理的空間開發格局。

2.提高新城新區發展效率

嚴格規范新城新區建設，整合城鎮發展空間，控制新城新區數量，提高新城新區發展效率和質量。對符合規劃已建成的新城新區，加快產業和人口導入，吸納過剩的房地產庫存，完善公共服務設施建設，實現從粗放走向集約、從低效邁向高效的發展轉型。

3.全面落實農業人口轉移

健全農業人口轉移制度，按照《遼寧省人民政府關于推進戶籍改革的意見》，放開小城鎮落戶限制，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。

4.促進土地城鎮化方式轉型

轉變以侵占非建設空間為主導的土地城鎮化方式，將鄉村建設空間整治作為新增城鎮建設用地的主要來源，因地制宜探索就地城鎮化、就近城鎮化等新型土地城鎮化方式。

（三）綠色化：綠色空間增量提質，適度補償重點監測

1.推進綠色生態城區建設

拓展城鎮綠色生態空間，推進綠道網建設，維護城鎮山清水秀景觀，因地制宜調整城鎮建設空間、農業空間和生態空間布局，逐步形成結構合理、功能互補的綠色生態空間格局。推進城鎮水岸景觀建設，在連綿山體、主要河岸海岸、交通干線兩側建設多層連片的綠色生態景觀長廊，推進森林進城、森林圍城。

2.加快建設生態安全屏障

構建以東部山地生態屏障、西部丘陵生態屏障為基礎，以遼河流域生態走廊為骨架，以省級以上自然保護區、風景名勝區、森林公園、重要濕地為節點的生態基礎設施格局。嚴格控制工業化和城鎮化開發，提升區域生態服務功能。

3.建立耕地生態補償機制

建立耕地、生態空間保護補償機制，從土地出讓金、新增費、耕地占用稅等資金中提取一定比例設立綠色空間保護基金，根據不同質量、區位的生態用地的空間發展權價值或非市場化功能價值，合理確定補償標準區間。

4.實施綠量動態監測評估

探索科學、快速、精確的綠量動態監測方法，建立綠量動態監測評估體系。定期對全域范圍內的農作物生長情況、綠色植被數量以及質量進行監測。

（四）協同化：中心城市輻射帶動，城鄉統籌同步提升

1.發揮中心城市擴散作用

強化沈陽中心城市功能，圍繞沈陽核心區建設，健全以先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業為主的產業體系，提升要素集聚、科技創新、高端服務能力，逐步將沈陽建設成為國家中心城市和國際化大都市。

2.加快培育區域新增長極

在發揮沈陽中心城市擴散作用的同時，打造區域新的增長極，全面提升區域空間利用質量。按照省委、省政府的部署，把沈撫新區打造成遼寧新一輪振興的重要經濟增長級，在產業發展上全力構建一體、兩翼、五區的協調互動發展新格局。鞍山和營口作為遼中南城市群中的特大城市和港口城市，具有先天優勢和后天發展潛力。鞍山市依托鞍鋼，推進傳統產業向中高端邁進，全力打造經濟隆起帶和黃金連接帶，從區域發展理念、產業結構調整上做好“互補發展”和“融合發展”。營口作為沈陽經濟區重要的出海口，發揮遼寧自貿區營口片區的作用，利用臨港優勢，立足渤海，面向東北亞，加快建設環渤海重要的臨港產業基地和現代化港口城市，力爭成為區域發展的重要增長極。

3.促進城鄉實現均衡發展

城鄉統一規劃、全盤考慮，兼顧公平與效率，使城鄉在整體上實現和諧共進、均衡發展。通過新農村建設的各項工作，做大做強中小城鎮，特別是小城鎮，使其成為承接城市影響、協調農村發展的有效集聚中心。同時，抓好農業產業化，著力培植農民增收產業，以縣域經濟發展為引導，選擇適合本地發展的特色農業產業，從政策上、資金上等予以重點扶持。積極發展非農產業，通過農副產品深加工和發展輕工業產業，提高經濟效益，促進城鄉良性互動、共同發展。

4.統籌國土空間協調利用

推進城鄉建設空間、農業生產空間、自然生態空間協調發展。樹立綠水青山就是金山銀山的發展理念，土地城鎮化既要適度開發建設，提高城鎮空間利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖”共同體的安全。強化國土空間綜合管控，在探索“兩規合一”的基礎上，逐步建立建設與保護并行的空間規劃體系和管控規則，實現國土空間“一張藍圖”的全要素布局和綜合管控。（作者系國土資源部公益性行業科研專項遼寧“一區一帶”土地城鎮化質量提升技術研究(201411015)項目組成員）